最近幾年，農(nóng)村宅基地突然大熱，其中原因大致有二，一是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展，城市幅射力增強(qiáng)，帶動(dòng)農(nóng)村住房的升值，農(nóng)村宅基地因此具有越來(lái)越高的價(jià)值， 宅基地成為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)；二是中國(guó)是人多地少的國(guó)家，耕地資源十分稀缺，保護(hù)耕地是基本國(guó)策。城市化必須要占用土地，包括耕地，如何保持18億畝耕地紅線就是大問(wèn)題。目前中國(guó) 農(nóng)村有大約2.5億畝宅基地。如果能隨著農(nóng)民進(jìn)城，將農(nóng)民宅基地退出復(fù)墾為耕地，就可能在保持耕地總面積不下降的情況下，增加城市建設(shè)用地。即使只要一半的農(nóng)村宅基地退出復(fù)墾為耕地 ，總量就可以達(dá)到一億多畝，足夠未來(lái)20年城市擴(kuò)展所需建設(shè)用地。更重要的是，城市建設(shè)用地具有巨大增值收益，如果農(nóng)村宅基地可以轉(zhuǎn)用為城市建設(shè)用地，農(nóng)民就可能從中獲取不菲的退 出宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入。

　　基于以上兩個(gè)原因，當(dāng)前學(xué)界和政策部門對(duì)農(nóng)村宅基地產(chǎn)生了超乎尋常的熱情。如何讓農(nóng)民在進(jìn)城的同時(shí)順利退出宅基地，甚至成為了當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化政策和三農(nóng)政策的核心制度設(shè)計(jì)。

　　這樣一種對(duì)農(nóng)村宅基地的認(rèn)識(shí)和試圖借宅基地政策來(lái)撬動(dòng)城鎮(zhèn)化的設(shè)計(jì)，存在嚴(yán)重認(rèn)識(shí)誤區(qū)和政策風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前宅基地?zé)崾遣徽５模俏ｋU(xiǎn)的，宅基地?zé)釕?yīng)該降溫了。

　　一

　　城市建設(shè)用地動(dòng)輒數(shù)百萬(wàn)的出讓價(jià)，讓社會(huì)對(duì)土地形成了巨大的價(jià)值想象，似乎土地有超乎尋常、點(diǎn)石成金的魔力，只要是土地，就可價(jià)值萬(wàn)金?？梢詷?gòu)成對(duì)土地價(jià)值魔力佐證的是沿海發(fā)達(dá) 地區(qū)和大中城市郊區(qū)農(nóng)村宅基地價(jià)值的飆升。在江浙農(nóng)村，宅基地價(jià)值在數(shù)十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)元，北上廣近郊，宅基地價(jià)值多在百萬(wàn)元以上。

　　為何在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)宅基地會(huì)價(jià)值萬(wàn)金？其中原因是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市擴(kuò)展，不僅提高了城市建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)密度，形成了城市建設(shè)用地的價(jià)值增值（級(jí)差地租），而 且，城市經(jīng)濟(jì)向周邊農(nóng)村地區(qū)輻射，使之前農(nóng)民自住自用的宅基地上的住房獲得了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展附著的利益，由此提高了農(nóng)民宅基地的價(jià)值。

　　換句話說(shuō)，之所以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和大中城市郊區(qū)宅基地價(jià)值飆升，其中原因是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)展，使周邊農(nóng)村地區(qū)可以用于建設(shè)的宅基地增值，農(nóng)村宅基地本身并無(wú)價(jià)值萬(wàn)金的魔 力，僅僅是因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，使宅基地這樣的農(nóng)村建設(shè)用地可以分享地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)增值收益。因?yàn)槭菍?duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的分享，農(nóng)村宅基地的價(jià)值就與兩個(gè)因素有關(guān)系：一是距地 方經(jīng)濟(jì)中心的距離，越近越貴。超出城市經(jīng)濟(jì)輻射范圍的宅基地就不值錢了；二是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，宅基地越貴。這是農(nóng)村宅基地價(jià)值的兩條鐵律。

　　相對(duì)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)宅基地價(jià)值萬(wàn)金而言，一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，按《土地管理法》的規(guī)定，宅基地是農(nóng)民免費(fèi)獲得、無(wú)償使用的，實(shí)行一戶一宅制度，這些地區(qū)超出了城市經(jīng)濟(jì)有 效輻射范圍，農(nóng)民宅基地也因此無(wú)法從城市經(jīng)濟(jì)中獲得附著增值收益，這樣的一般農(nóng)業(yè)地區(qū)的宅基地就不可能價(jià)值萬(wàn)金，就不具有交換價(jià)值，就不是所謂的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而只是農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)生活 的基本資料，是農(nóng)民自用的生產(chǎn)資料。

　　正因?yàn)樵谝话戕r(nóng)業(yè)地區(qū)，宅基地只是農(nóng)民用于生產(chǎn)生活方便的基本資料，不具有交換價(jià)值，農(nóng)民進(jìn)城后，宅基地棄之不用，農(nóng)民就會(huì)將宅基地復(fù)墾為耕地，在上面種糧食以實(shí)現(xiàn)其農(nóng)業(yè)收益。 這種農(nóng)民自動(dòng)放棄宅基地并將之復(fù)墾種糧的情況，據(jù)我們?cè)谌珖?guó)農(nóng)業(yè)型地區(qū)的調(diào)查，十分普遍且極為正常。

　　以上關(guān)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)宅基地價(jià)值萬(wàn)金，和一般農(nóng)業(yè)地區(qū)宅基地僅僅是基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料的鮮明差異，充分說(shuō)明宅基地的價(jià)值是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所附著上去的。當(dāng)前學(xué)界和政策部門關(guān) 于宅基地價(jià)值萬(wàn)金的認(rèn)識(shí)是一種幻象。

　　二

　　因?yàn)橛姓貎r(jià)值萬(wàn)金的幻象，很多人認(rèn)為，可以通過(guò)將農(nóng)民宅基地市場(chǎng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民換取他們進(jìn)城所需第一桶金。因此有所謂農(nóng)民“抱著金飯碗沒(méi)飯吃”的說(shuō)法 ，有所謂“釋放土地價(jià)值，顯化土地價(jià)值”的說(shuō)法，這些說(shuō)法的背后都是認(rèn)為，土地尤其是宅基地本身具有極高價(jià)值，而與宅基地所處區(qū)位沒(méi)有關(guān)系。這顯然是錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。

　　基于這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，學(xué)界和政策部門傾向于讓農(nóng)民退出宅基地，以獲得財(cái)產(chǎn)性收入。這樣一種退出當(dāng)然最好是通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此全國(guó)各地開(kāi)始試行所謂農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，將農(nóng)民 宅基地拿到產(chǎn)權(quán)交易所交易，換取市場(chǎng)價(jià)值。這也是土地市場(chǎng)派的主要觀點(diǎn)。但是，不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，宅基地根本沒(méi)有辦法用，沒(méi)有用途，如何可以有人去買及如何可能賣得萬(wàn)金？

　　因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)宅基地根本無(wú)法有效進(jìn)行建設(shè)性使用，國(guó)土資源部2006年出臺(tái)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”，將農(nóng)村宅基地的退出與城市建設(shè)用地的增加相掛鉤，這樣 使農(nóng)村宅基地退出后形成指標(biāo)用到城市建設(shè)用地上去，這樣就使農(nóng)村退出宅基地具有了價(jià)值。

　　但是，這里面，農(nóng)村退出宅基地所具有的價(jià)值與土地本身沒(méi)有關(guān)系，因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，所謂退出農(nóng)村宅基地，只是將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，而同時(shí)允許城市建設(shè)占用其周邊耕地，是形成 城市建設(shè)用地指標(biāo)。而建設(shè)用地指標(biāo)是國(guó)家管控的產(chǎn)物，是計(jì)劃的產(chǎn)物，與市場(chǎng)沒(méi)有關(guān)系?；蛘哒f(shuō)，如果國(guó)家不下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)，增減掛鉤就是不可能進(jìn)行的。

　　這個(gè)意義上講，增減掛鉤之所以可以讓農(nóng)村退出宅基地有價(jià)值，僅與國(guó)家相對(duì)偏緊的城市建設(shè)用地計(jì)劃供給有關(guān)，且農(nóng)村退出宅基地價(jià)值高低與國(guó)家控制城市建設(shè)用地形成建設(shè)用地偏緊程度 正相關(guān)，而與市場(chǎng)、與土地本身的價(jià)值無(wú)關(guān)。

　　這樣說(shuō)來(lái)，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，在中國(guó)一戶一宅、免費(fèi)獲得無(wú)償使用的法律制度條件下，一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的宅基地根本就不是所謂財(cái)產(chǎn)，更非具有價(jià)值只是因?yàn)檎卟辉试S宅基地流動(dòng)所以沒(méi) 有顯化價(jià)值的真金白銀。

　　三

　　在當(dāng)前農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城情況下，加速農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地，從而增加耕地，豈不也是好的？

　　的確，中國(guó)有2.5億畝宅基地，若退出一半復(fù)墾為耕地，當(dāng)可以緩解當(dāng)前中國(guó)的耕地緊張局面，尤其是可以為未來(lái)20年城市發(fā)展所要占用耕地提供補(bǔ)充。20年后，中國(guó)城市化完成了，不需要再 占耕地了。中國(guó)就可以保持有18億畝耕地，就大致可以用自己的土地養(yǎng)活中國(guó)人了。

　　正是因此，當(dāng)前宅基地?zé)嶂械囊粋€(gè)重要方面是，農(nóng)民進(jìn)城了，他們的宅基地卻沒(méi)有退出。不僅沒(méi)有退出，而且據(jù)說(shuō)農(nóng)民占用宅基地面積還在增加，這樣就將最為寶貴的土地資源浪費(fèi)掉了。這 也正是學(xué)界和政策部門積極設(shè)計(jì)各種宅基地退出制度及宅基地大熱的一個(gè)原因。

　　現(xiàn)在的問(wèn)題是，我們從農(nóng)民的生活來(lái)看，雖然大量青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，但是，這些進(jìn)城農(nóng)民工的父母、子女大多仍然留守農(nóng)村，且他們年輕時(shí)進(jìn)城，年齡大了，進(jìn)城可能失敗，無(wú)法體 面在城市安居，他們就還可能返回農(nóng)村。正是因?yàn)榭梢苑祷剞r(nóng)村，進(jìn)城農(nóng)民工即使進(jìn)城失敗，也可以避免落入到城市貧民窟的命運(yùn)。如果進(jìn)城農(nóng)民工將他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地退出了，他們進(jìn)城 失敗就不再可以返回農(nóng)村，因?yàn)榇迳绮豢赡転橐粋€(gè)已經(jīng)退出舊宅基地的人再安排新宅基地。

　　在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)段，城市很難提供充足的穩(wěn)定且高收入的就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)城農(nóng)民中，相當(dāng)部分甚至大部分都很難獲得在城市體面安居的高收入就業(yè)機(jī)會(huì)，他們因此只可能年輕時(shí)進(jìn)城，年 老時(shí)還要返鄉(xiāng)，甚至農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城，但他們的父母子女留守農(nóng)村，這樣的“半城市化”并非政策和制度使然，而是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段之必然結(jié)果。

　　隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國(guó)高附加值產(chǎn)業(yè)比重的逐步增加，城市越來(lái)越能提供充足的高收入且穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)城農(nóng)民工越來(lái)越可以在城市獲得體面安居的就業(yè)與收入條件。當(dāng)大部分 進(jìn)城農(nóng)民工可以在城市安居時(shí)，少數(shù)進(jìn)城失敗農(nóng)民就可能通過(guò)國(guó)家的社會(huì)保障、貧困救濟(jì)來(lái)在城市安居。這個(gè)時(shí)候，農(nóng)民進(jìn)城就可以變成一次性不可逆的進(jìn)城，就不必再“半城市化”了。這 個(gè)時(shí)間點(diǎn)的到來(lái)還要有一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程，且在這個(gè)過(guò)程中，不能發(fā)生任何一種顛覆性的錯(cuò)誤。這個(gè)過(guò)程也許還要有30年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。

　　從現(xiàn)在開(kāi)始的未來(lái)30年，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間往返幾乎是必然的，也是必要的。正是進(jìn)城失敗的農(nóng)民可以返回農(nóng)村，使得城市沒(méi)有大規(guī)模貧民窟，農(nóng)村為中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)生的每一次危機(jī)都提 供了緩沖空間。進(jìn)城失敗農(nóng)民可以返回農(nóng)村，降低了中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)生顛覆性錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)。

　　在這個(gè)過(guò)程中，保留進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地，是進(jìn)城失敗農(nóng)民可以返鄉(xiāng)的前提。每一個(gè)進(jìn)城農(nóng)民都希望自己在城市獲得穩(wěn)定而有保障的就業(yè)機(jī)會(huì)，可以在城市體面安居，可以將父母子女都 接到城市共同生活，但顯然會(huì)有失敗者，且每個(gè)人都可能進(jìn)城失敗。進(jìn)城有風(fēng)險(xiǎn)，因此要留返鄉(xiāng)退路，因此還仍然要保留農(nóng)村宅基地，即使退出宅基地可以獲得一筆國(guó)家或村社集體所給予的 補(bǔ)償，農(nóng)民一般也不會(huì)退出宅基地，這是最為理性的決策了。保留宅基地而不拿退出宅基地所給予補(bǔ)償，是農(nóng)民對(duì)自己充滿風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)城所留退路，這是一種風(fēng)險(xiǎn)投資，是基本保障，是農(nóng)民降 低自己人生風(fēng)險(xiǎn)的重大的理性決策。

　　四

　　也就是說(shuō)，為了降低農(nóng)民進(jìn)城失敗后又不能返鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)，保留宅基地的代價(jià)成為了農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)投資。問(wèn)題是，農(nóng)民進(jìn)城了，他們的宅基地保留在那里不用，豈不是浪費(fèi)了土地？如果將農(nóng)民宅 基地復(fù)墾為耕地，一億畝，一年可以生產(chǎn)不少糧食吧？

　　這是就涉及到我們對(duì)耕地和糧食安全的認(rèn)識(shí)。最新公布的中國(guó)耕地面積大約是21億畝，比過(guò)去統(tǒng)計(jì)的18.26億畝略多。從我們?cè)谌珖?guó)農(nóng)村的調(diào)研來(lái)看，這21億畝耕地中，有一部分高寒山區(qū)土地 ，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，坡度甚至超過(guò)25°，宜林不宜耕。這樣的耕地應(yīng)該退耕還林。國(guó)家也已經(jīng)出臺(tái)政策要進(jìn)行第二次退耕還林，總面積大約8000萬(wàn)畝。在適宜耕種的土地中，也有相當(dāng)部分土 地因?yàn)楣喔葪l件不好等等原因被棄耕拋荒。這樣的耕地占比雖然不大，總面積卻可能很驚人，動(dòng)輒是數(shù)千萬(wàn)畝。更多的耕地是季節(jié)性拋荒，比如過(guò)去種三季現(xiàn)在種兩季，過(guò)去種兩季現(xiàn)在只種 一季的情況極為普遍，甚至可能有大約一半的耕地降低了復(fù)種指數(shù)，也就是出現(xiàn)了季節(jié)性拋荒。這種情況已經(jīng)持續(xù)很多年了。

　　即使如此，當(dāng)前中國(guó)主糧自給率仍然高達(dá)95%，農(nóng)產(chǎn)品供給充足，市場(chǎng)上糧食以外的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅漲落是農(nóng)產(chǎn)品總體供給過(guò)剩的典型表現(xiàn)。也就是說(shuō)，如果當(dāng)前中國(guó)所有耕地都開(kāi)足馬力生產(chǎn) 農(nóng)產(chǎn)品，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供給一定會(huì)嚴(yán)重過(guò)剩。農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性很少，供給過(guò)剩，谷賤傷農(nóng)。這樣來(lái)看，也可以說(shuō)，正是當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品供給過(guò)剩，市場(chǎng)價(jià)格不高，而出現(xiàn)了耕地季節(jié)性拋荒，一旦 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，農(nóng)民就會(huì)響應(yīng)市場(chǎng)提高耕地復(fù)種指數(shù)，生產(chǎn)足夠多農(nóng)產(chǎn)品。

　　這樣說(shuō)來(lái)，至少在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，中國(guó)耕地可以生產(chǎn)出足夠多農(nóng)產(chǎn)品養(yǎng)活中國(guó)，我們也就沒(méi)有必要非得將當(dāng)下仍然對(duì)農(nóng)民構(gòu)成重要退路和社會(huì)保險(xiǎn)的宅基地退出復(fù)墾為耕地種糧。中國(guó)的農(nóng)業(yè) 還沒(méi)有緊張到非得將農(nóng)業(yè)宅基地復(fù)墾種糧的地步，這是我們認(rèn)識(shí)中國(guó)土地形勢(shì)的一個(gè)基本判斷。

　　即使現(xiàn)在不將農(nóng)民宅基地退出復(fù)墾，農(nóng)民宅基地也還是在那里，不多也不會(huì)少?，F(xiàn)在農(nóng)民進(jìn)城可能失敗，他們還要保留返鄉(xiāng)的權(quán)利。再過(guò)30年，農(nóng)民進(jìn)城就可以體面安居，他們的宅基地就可 以退出來(lái)，就可以復(fù)墾種糧，就可以增加中國(guó)耕地面積。

　　這個(gè)意義上講，我們要認(rèn)識(shí)到，說(shuō)中國(guó)人多地少，土地資源緊張，是在戰(zhàn)略層面講的，而不是說(shuō)中國(guó)目前已經(jīng)到了不將農(nóng)民宅基地復(fù)墾種糧就要餓死人的危險(xiǎn)局面。人地關(guān)系長(zhǎng)期緊張，但在 現(xiàn)在和未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)土地還沒(méi)有必要全面開(kāi)足馬力生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，而是有的拋荒，有的降低復(fù)種指數(shù)，有的以宅基地形式保留在那里。等到出現(xiàn)糧食安全問(wèn)題時(shí)，再將耕地生產(chǎn)農(nóng) 產(chǎn)品能力提高到極限。

　　生產(chǎn)糧食的能力而非生產(chǎn)的多少糧食才是糧食安全的要義。

　　五

　　現(xiàn)在宅基地對(duì)農(nóng)民很重要，但學(xué)術(shù)界和政策部門都盯著農(nóng)民宅基地，想盡辦法讓農(nóng)民退出宅基地，這樣的辦法就容易出現(xiàn)問(wèn)題。

　　目前鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地最重要的制度安排是 “城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)”，在實(shí)踐中，主要是通過(guò)拆村并居、農(nóng)民上樓，退出農(nóng)民宅基地，將退出宅基地復(fù)墾為耕地，從而形成相應(yīng)新增 城市建設(shè)用地指標(biāo)。再次提醒，這里只是城市建設(shè)用地指標(biāo)，而非使用農(nóng)村建設(shè)用地（即農(nóng)民退出的宅基地）。

　　要農(nóng)民退出宅基地，在農(nóng)民還不可能完全進(jìn)城的情況下，地方政府就要安置退出宅基地農(nóng)戶，不同地區(qū)安置農(nóng)民的辦法不同、措施不同，進(jìn)行增減掛鉤的成本就不同。成都目前增減掛鉤成本 每畝35萬(wàn)元，重慶大約15萬(wàn)元，一些中西部地區(qū)可能只有幾萬(wàn)元，比較夸張的是蘇州增減掛鉤成本高達(dá)每畝百萬(wàn)元，因?yàn)樘K州農(nóng)民所建住房都相當(dāng)豪華，是別墅檔次，要拆農(nóng)民房子讓農(nóng)民上 樓，地方政府就得補(bǔ)償農(nóng)民。農(nóng)民所建住宅越好，拆除重建成本就越高，在蘇州這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)也就可以達(dá)到畝平百萬(wàn)元的成本。

　　某種意義上講，增減掛鉤，農(nóng)民并沒(méi)有得到好處，也沒(méi)有得到壞處，因?yàn)榈胤秸鸪r(nóng)民住房的同時(shí)也對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了安置。在有些地區(qū)，比如成都農(nóng)村，地方政府給農(nóng)民補(bǔ)償相對(duì)較高，農(nóng) 民總體受益，而在華北農(nóng)村，政府給農(nóng)民的補(bǔ)償普遍偏低，農(nóng)民利益總體受損。無(wú)論農(nóng)民利益是受益還是受損，地方政府為獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)的確是花費(fèi)了巨大成本的：他們將農(nóng)民 現(xiàn)成的甚至是剛建不久、質(zhì)量甚好的占有比較大面積宅基地的房子拆掉，再為農(nóng)民建占地面積比較小的住房（通常是上樓），拆除住房所節(jié)余出來(lái)的宅基地減去新建住房所占用宅基地，就是 可以復(fù)墾為耕地從而減少的農(nóng)村建設(shè)用地，也就是地方政府可以掛鉤到城市作為新增建設(shè)用地的指標(biāo)。這個(gè)過(guò)程中，城市獲得了新增建設(shè)用地指標(biāo)，從而可以征收農(nóng)地為城市建設(shè)用地。農(nóng)村 減少建設(shè)用地、新增耕地與城市增加建設(shè)用地、占用耕地，形成了耕地總面積不變，而城市可以增加建設(shè)用地的效果。這樣就將低價(jià)的農(nóng)村建設(shè)用地變成的高價(jià)的城市建設(shè)用地，而耕地一分 沒(méi)有減少。

　　這個(gè)政策被各方稱好，認(rèn)為是一大發(fā)明。

　　但是，這個(gè)發(fā)明最大的問(wèn)題是將農(nóng)民本來(lái)好好的住房拆掉了，從而極大地浪費(fèi)了資源。而實(shí)際上按《土地管理法》，城市建設(shè)征收農(nóng)地必須“占補(bǔ)平衡”，即每征收一畝農(nóng)地必須補(bǔ)充一畝新 增耕地，且必須“先補(bǔ)后占”。“占補(bǔ)平衡”比起“增減掛鉤”，最大的不同是，補(bǔ)充耕地可以通過(guò)土地整理、復(fù)墾和開(kāi)發(fā)來(lái)進(jìn)行，一般來(lái)講，開(kāi)發(fā)荒地的成本比復(fù)墾農(nóng)民宅基地的成本要低 得多，一般只要1~2萬(wàn)元/畝，土地整理形成新增耕地的成本也只有1~2萬(wàn)元/畝，且土地整理還可以提高被整理土地的質(zhì)量。

　　在當(dāng)前中國(guó)還有大量荒地可以開(kāi)墾，有很多土地還可以整理出新增耕地的情況下面，只要很低成本就可以保證“占補(bǔ)平衡”，現(xiàn)在的“增減掛鉤”卻非得將完全不同性質(zhì)的“城市建設(shè)用地” 與“農(nóng)村建設(shè)用地”掛鉤，并以可以新增城市建設(shè)用地指標(biāo)為動(dòng)力，讓地方政府去拆農(nóng)民房子，去以每畝數(shù)十萬(wàn)元的高昂代價(jià)來(lái)獲取指標(biāo)，這每畝數(shù)十萬(wàn)元的代價(jià)并沒(méi)有產(chǎn)生任何可以積累的 物質(zhì)成果，而是將已經(jīng)存在的農(nóng)民仍然住得好好的房子拆除掉了。即使增減掛鉤，也不應(yīng)是農(nóng)村建設(shè)用地的減少，而是農(nóng)村未建設(shè)用地的減少，這樣至少不用拆農(nóng)民的房子。

　　本來(lái)只是作為國(guó)家計(jì)劃控制的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，只是國(guó)家的政策工具，現(xiàn)在在“增減掛鉤”政策下面，變成地方政府為增加建設(shè)用指標(biāo)而折騰農(nóng)民，而為每畝指標(biāo)額外花費(fèi)幾十萬(wàn)元， 這幾十萬(wàn)元并沒(méi)有留下任何物質(zhì)建設(shè)成果，而是被折騰用于拆村并居和農(nóng)民上樓了。這豈不荒唐！

　　六

　　除了“增減掛鉤”的辦法以外，還有一種鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地的辦法正在試行中，典型是重慶市長(zhǎng)黃奇帆所講農(nóng)民用“三件衣服換五件衣服”的說(shuō)法，或叫做“土地?fù)Q社保”。

　　讓進(jìn)城農(nóng)民工退出農(nóng)村宅基地，然后按每塊宅基地給農(nóng)民補(bǔ)償一定數(shù)額現(xiàn)金，比如每塊宅基地10萬(wàn)元。這樣的補(bǔ)償對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工有吸引力，因?yàn)檗r(nóng)民是愿意進(jìn)城的，但在城市買不起房子。

　　現(xiàn)在的問(wèn)題是，即使給農(nóng)民退出宅基地以現(xiàn)金補(bǔ)償，有能力進(jìn)城的農(nóng)民恰又不在乎這個(gè)補(bǔ)償，而愿意將宅基地留在那里：這個(gè)補(bǔ)償基本上聊勝于無(wú)，留下宅基地可以作為“鄉(xiāng)愁”。最愿意接 受退出宅基地補(bǔ)償?shù)氖悄切┻M(jìn)城比較困難，在城市就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)比較大的農(nóng)民工。他們做生意缺流動(dòng)資金，買房子缺錢，生病住院，子女上學(xué)等等，甚至就是因?yàn)槿饲榈脑颍敢鈱⒄赝?出以獲現(xiàn)金補(bǔ)償。但即使有了這筆現(xiàn)金補(bǔ)償，他們?nèi)匀皇沁M(jìn)城最容易失敗的群體，一旦進(jìn)城失敗，又不再可能返回農(nóng)村，他們的處境就比較悲慘。若這樣處境悲慘的進(jìn)城農(nóng)民工不是一兩戶， 而有相當(dāng)大的群體規(guī)模，中國(guó)現(xiàn)代化中出現(xiàn)嚴(yán)重不穩(wěn)定的可能性就大大增加了。

　　也就是說(shuō)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，通過(guò)政府出錢來(lái)讓農(nóng)民退出宅基地，即使政府愿意花這筆冤枉錢，卻可能極大地提高農(nóng)民的未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，并增加中國(guó)現(xiàn)代化中不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。這樣的糊涂事， 我們?yōu)楹我觯?br />
　　七

　　其實(shí)，全國(guó)農(nóng)民的宅基地，大多數(shù)是不太適宜耕作的崗地、坡地，農(nóng)民退出宅基地的復(fù)墾有難度，復(fù)墾出來(lái)的耕地也不是很便于耕作。這個(gè)問(wèn)題按下不談。還有幾個(gè)通常的說(shuō)法簡(jiǎn)單辨析一下 。

　　1、關(guān)于“兩只老鼠”的說(shuō)法。

　　有一種說(shuō)法是，農(nóng)民工在城市與老鼠一起住地下室，而他們?cè)谵r(nóng)村的房子空在那里讓老鼠住。若能將農(nóng)民的房子搬到城市，豈不兩全其美？應(yīng)該設(shè)計(jì)制度讓農(nóng)民可以賣出農(nóng)村的房子而在城市 買房，從而避免現(xiàn)在兩只老鼠的困局。

　　這樣說(shuō)法似是而非，關(guān)鍵是土地不可移動(dòng)，不同區(qū)位的土地具有極為不同的級(jí)差收益。農(nóng)民在農(nóng)村的房子沒(méi)有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是賣不出錢來(lái)的，而城市土地地價(jià)高昂，農(nóng)民在城市務(wù)工的收入怎么 可能買得起城市住房？農(nóng)民將自己農(nóng)村宅基地和住房賣掉，在城市可能只能買幾平方米的住房。賣掉農(nóng)村住房和宅基地，他們進(jìn)城失敗將不再能返回農(nóng)村。他們因此不愿冒著不能返鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn) 賣掉農(nóng)村的住房和宅基地。

　　2、關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)

　　十八屆三中全會(huì)中提到“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道”。

　　如上討論，當(dāng)前絕大多數(shù)農(nóng)村，農(nóng)民的住房和宅基地是他們的基本保障和社會(huì)保險(xiǎn)，基本保障和社會(huì)保險(xiǎn)是不應(yīng)當(dāng)允許交易的。

　　3、土地資源的浪費(fèi)？

　　如前已述，農(nóng)民宅基地即使現(xiàn)在沒(méi)有復(fù)墾為耕地，也仍然在那里，不能算作浪費(fèi)。當(dāng)前中國(guó)糧食還沒(méi)有緊缺到非得將農(nóng)民宅基地復(fù)墾種糧的地步。

　　八

　　基于以上討論，我們認(rèn)為，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)當(dāng)是一個(gè)自然而然的過(guò)程，應(yīng)該與中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)階段，與中國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，與城市提供穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)，與進(jìn)城農(nóng)民工的多數(shù)能否在城市體面安居等 等國(guó)情相適應(yīng)，而切不可操之過(guò)急。

　　當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政策部門試圖通過(guò)各種政策制度設(shè)計(jì)來(lái)讓農(nóng)民退出宅基地，以將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地，這是嚴(yán)重脫離當(dāng)前中國(guó)發(fā)展階段的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)緩行。

　　而且我們還要認(rèn)識(shí)到，正是中國(guó)看似浪費(fèi)了土地資源的農(nóng)民宅基地保留在那里，為進(jìn)城失敗農(nóng)民提供了返鄉(xiāng)可能，而使農(nóng)村可以持續(xù)成為中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。全世界的經(jīng)驗(yàn)都表明 ，發(fā)展導(dǎo)致不穩(wěn)定，但因?yàn)橹袊?guó)有一個(gè)穩(wěn)定的可以返回的農(nóng)村，中國(guó)奇跡般地保持了發(fā)展中的穩(wěn)定。

　　在農(nóng)村宅基地問(wèn)題上，我們須要有戰(zhàn)略思維。