4月16日,浙江溫州部分市民住宅土地使用權(quán)到期需支付高額費用續(xù)期的遭遇,被媒體廣泛報道,引起社會各界高度關(guān)注。
4月20日,國土資源部與浙江省國土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組,赴溫州市調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)20年到期延長問題。
實際上,房屋土地實際使用年限低于70年并提前“撞限”的現(xiàn)象,溫州并非個案。深圳、青島、重慶等地也出現(xiàn)過類似情況。溫州事件,將土地使用權(quán)續(xù)期無法可依的問題在成為各地普遍現(xiàn)象之前暴露出來,為充分討論“如何續(xù)期”留出了時間。土地使用權(quán)期限屆滿該如何續(xù)期,這個問題至關(guān)重要且無可回避。本報記者就此采訪了多位專家學(xué)者。
是物權(quán)法問題也是憲法問題
多個基層國土管理部門在接受媒體采訪時都提到法律規(guī)定不明確,法規(guī)之間有沖突。
記者發(fā)現(xiàn),對土地使用權(quán)期限屆滿問題作出規(guī)定的法律法規(guī)有四部:1990年施行的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例、1999年施行的土地管理法、1995年施行并于2007年8月30日修改的城市房地產(chǎn)管理法,以及2007年10月1日施行的物權(quán)法。
前三部規(guī)定相近,如城市房地產(chǎn)管理法第22條規(guī)定,“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期,除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的,應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的,應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金?！薄巴恋厥褂脵?quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的,土地使用權(quán)由國家無償收回?！倍?a href="http://www.026water.cn/index.php/tools/policy/26989/detail">物權(quán)法149條則規(guī)定,“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期”。
中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新教授認(rèn)為,城市房地產(chǎn)管理法第22條實際上是違反物權(quán)法第149條規(guī)定的。兩法相沖突時,需分析法律效力層級。按照新法優(yōu)于舊法的適用原則,應(yīng)適用物權(quán)法。而且,城市房地產(chǎn)管理法是由全國人大常委會通過的一般法律,物權(quán)法則是由全國人民代表大會通過的基本法律。物權(quán)法效力要優(yōu)先于城市房地產(chǎn)管理法。
“考慮到物權(quán)法是產(chǎn)權(quán)保護的特別法,在居民最重要的財產(chǎn)即不動產(chǎn)的保護議題上相對權(quán)威,故應(yīng)該適用物權(quán)法。”上海金融與法律研究院研究員聶日明說。
“如果地方政府按照城市房地產(chǎn)管理法第22條來收費,也不能說他違法了,因此,有必要由全國人大或者常委作一個法律效力的說明,明確下來?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉凱湘建議。
中國政法大學(xué)終身教授江平認(rèn)為,“法律適用解釋問題已經(jīng)迫在眉睫,統(tǒng)一作出法律解釋非常必要。”
“地方政府任意解釋物權(quán)法第149條第一款的含義,并制定規(guī)則,試圖在土地使用權(quán)期限屆滿時再次收取土地出讓金,這樣做明顯違法。根據(jù)立法法第80條和第82條對立法權(quán)限的規(guī)定,凡涉及限制公民基本權(quán)利的法律,必須由全國人大制定,國務(wù)院、地方人大、地方政府和具體職能部門都無權(quán)就此自己立法,擅作規(guī)定?！敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠說。
“實際上,通過立法解釋彌補物權(quán)法漏洞的做法對于解決土地使用權(quán)相關(guān)問題,可能層級不夠,不具有根本性,應(yīng)該從憲法層面上解決。”華南理工大學(xué)法學(xué)院教授夏正林說,憲法第10條只對土地所有權(quán)作出了規(guī)定,沒有對土地使用權(quán)如何行使、要不要設(shè)置期限、使用土地要不要收費作出規(guī)定。所以,土地使用權(quán)問題首先是一個憲法問題,需要先從憲法層面作出規(guī)定,修改或者解釋憲法。
寫入“自動續(xù)期”的立法背景
多位專家仍試圖從物權(quán)法當(dāng)年制定時的情景中,來探尋“自動續(xù)期”的立法原意。
參與物權(quán)法起草工作的孫憲忠說:“當(dāng)時,確實有觀點認(rèn)為土地是國家的,期滿收回很正常,要繼續(xù)適用必須繳納土地出讓金。但是,這樣做不符合社會主義國家土地所有權(quán)建立的法理基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ),最后的立法也沒有采納。”
全國人大常委會法工委原民法室主任姚紅說,關(guān)于土地使用權(quán)到期以后續(xù)期的問題,涉及到房地關(guān)系。當(dāng)時土地管理法規(guī)定了“期滿權(quán)前一年可以續(xù)期,除了公共利益以外原則上都應(yīng)該允許”,因此最早149條草案就作了同樣規(guī)定。提交到常委會審議時,有委員提出,如果這樣規(guī)定,會讓成千上萬的老百姓排隊續(xù)期,應(yīng)當(dāng)有一個更便民更有效率的辦法。所以后來149條就規(guī)定“自動續(xù)期”。當(dāng)時也提出了續(xù)期是否有償?shù)膯栴},因問題復(fù)雜,關(guān)系到人民群眾切身利益,當(dāng)時的意見是,需要慎重對待,留待將來根據(jù)實際情況再研究確定。
全國人大常委會法工委民法室巡視員扈紀(jì)華說,“物權(quán)法制定時,其立法指導(dǎo)思想和立法目的,就是‘有恒產(chǎn)者有恒心’,讓老百姓能夠安居樂業(yè)。之后在委員長座談會上,大家的意見比較統(tǒng)一,歸納起來就是建設(shè)用地要區(qū)分住宅和非住宅,為公共利益的建筑收回土地的應(yīng)當(dāng)避開居民的住宅。”
“不需要業(yè)主申請就直接給予續(xù)期。這個程序上的問題在當(dāng)時就明確了。”楊立新說,當(dāng)時廣大業(yè)主質(zhì)疑,辛辛苦苦一輩子攢下一套住宅,對房子享有永久的所有權(quán),但土地使用權(quán)卻只有70年,到期后,國家收回土地使用權(quán),房子放在哪里?如何在土地上繼續(xù)生活呢?立法機關(guān)對此進行了深入討論,認(rèn)識到這個問題的嚴(yán)重性,進而統(tǒng)一認(rèn)識,明確規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后,自動續(xù)期,不能因老百姓到期時沒有申請,土地就自動收回國有。
自動續(xù)期等于免費續(xù)期嗎
對于物權(quán)法的“留白”,孫憲忠認(rèn)為,自動續(xù)期,也應(yīng)包含實體上不需要補交費用,自動地繼續(xù)合法使用土地之義。
“從149條的條文設(shè)置上也可以看出是免費續(xù)費,該條對住宅和非住宅予以區(qū)別,第二款針對非住宅的續(xù)期和續(xù)費問題,和住宅用地形成了鮮明對照。”北京市盛廷律師事務(wù)所主任畢文強分析道。
華東政法大學(xué)助理研究員孫煜華則持不同觀點。他認(rèn)為,自動續(xù)期不等于不用續(xù)費。從法理上看,續(xù)費是必須的。因為從法律性質(zhì)上看,土地使用費不是行政收費,而是國家基于對土地的所有權(quán)獲得的民事收益。政府在收取土地使用費時是一個民事主體,不是行政主體。
免費續(xù)期是否公平,引起多位學(xué)者回應(yīng)。中國政法大學(xué)教授劉莘認(rèn)為,簽訂20年土地使用權(quán)的,當(dāng)初支付的土地出讓金少,如果免費續(xù)期到70年,對于交了70年土地出讓金的人來說不公平。
北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授劉保玉指出,如果免費續(xù)到70年,還要認(rèn)識到一個后果,可能以后所有的開發(fā)商取得土地使用權(quán)都不買70年的,都買最短期限的,這樣關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定就等于形同虛設(shè)。因為法律規(guī)定最長不超過70年,沒說最短,因此買20年、30年的都不違法。
中國人民大學(xué)教授張翔認(rèn)為,如果是自動且免費續(xù)期的話,那就是永久的使用權(quán),和所有權(quán)沒有區(qū)別。實際上就是私人所有,這與憲法第10條城市的土地屬于國家所有發(fā)生沖突。
“所有權(quán)與使用權(quán)的分離正是土地使用權(quán)續(xù)期問題的難點所在。百姓享有土地使用權(quán),如果沒有期限地免費使用,就和所有權(quán)沒有區(qū)別;設(shè)置期限,可以體現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。而費用問題則需在憲法層面具體考慮?！毕恼终f。
自動續(xù)期沒有交費怎么辦
“住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最長期限是70年,不足70年的,應(yīng)先自動續(xù)期至70年。考慮到不足70年的業(yè)主當(dāng)初支付的出讓金數(shù)額要少,比如20年的,在期間屆滿自動續(xù)期時,業(yè)主應(yīng)當(dāng)補交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價。出讓金差價的計算,應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)當(dāng)時的出讓金價格計算,此外,不得再增加任何費用。過多負(fù)擔(dān)都是不正當(dāng)?shù)??！睏盍⑿陆ㄗh。
劉莘說,“房地兩張皮,房子是自己的,土地是國家的,土地有期限,房子沒有期限,最好的解決辦法,就是自動續(xù)期之后國家作為土地的所有者每年有一個土地收費或者稅收來調(diào)解,而這個費或者稅額度比較低廉可持續(xù),既讓國家財政收入涓涓溪水,長流不斷,又讓老百姓能夠承受得起?！?
如果業(yè)主自動續(xù)期沒有交費怎么辦?“不繳費相當(dāng)于無償使用,近似于劃撥性質(zhì)的土地使用權(quán),會限制業(yè)主在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押等方面的權(quán)利,補繳土地出讓金后可重新?lián)碛羞@些權(quán)利?！甭櫲彰髡J(rèn)為。
“為什么法律規(guī)定住宅用地的使用權(quán)期限70年?主要原因是房屋的壽命,普通民宅按建筑規(guī)范的要求,50年就是合格建筑,所以絕大多數(shù)住宅用房,在70年的土地使用權(quán)期滿時也都成了危房或即將成為危房,到時買賣房子的幾乎沒有,只可能發(fā)生拆遷和繼承?！眲⒈Ｓ裾f。
保障居者有其屋才能體現(xiàn)土地歸全民所有
“為了讓老百姓能安居樂業(yè),我認(rèn)為自動續(xù)期的核心價值是一次取得永久使用,成為恒產(chǎn)?！睏盍⑿聦τ浾哒f。
劉凱湘也認(rèn)為,當(dāng)居民第一次購買住房時,通過房屋價款所繳納的土地出讓金應(yīng)當(dāng)視為一次性繳納而永久性取得土地使用權(quán)。非住宅用地到期后可以補交一部分象征性的費用,具體可通過立法規(guī)定一定比例來限制費用標(biāo)準(zhǔn)。
“從憲法層面理解土地屬于國家即全民所有,就是保障所有人都居者有其屋,免收土地使用費,每個人都享有一定的土地,都能建房子,在這個范圍內(nèi)不能收費,這是土地所有權(quán)屬于全民的基本含義。這部分土地不能繼承,只要出生就應(yīng)免費享有。而非住宅類房屋使用國有土地的,可以收費,國家可以在法律層面規(guī)定,因為這涉及土地集中擁有會造成財富不均和貧富分化等問題。所以,要把兩者分開考慮才有意義?！毕恼终J(rèn)為。
張翔分析說,憲法第13條規(guī)定了私人的財產(chǎn)權(quán),住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期權(quán),構(gòu)成業(yè)主的一個財產(chǎn)利益?！皩τ糜趥€人生存、居住的房子的土地使用權(quán),在70年的期限到了以后,有必要自動免費續(xù)期,因為國家對于財產(chǎn)利益的干預(yù)不能讓個人沒有辦法生存下去。而對有幾十套房子的人,實際上占據(jù)了大量的社會資源,對這部分房產(chǎn)的自動續(xù)期就要考慮續(xù)費了?！?
