近期，德國漢斯·賽德爾基金會在中國國土資源部土地整治中心的協(xié)助下，在山東省青州市舉辦了一次以農(nóng)村地區(qū)發(fā)展為主題的國際研討會。來自德國、中國、韓國、老撾、越南和柬埔寨等國的相關(guān)部門政府官員與專家學(xué)者，結(jié)合本國實踐，就土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的若干問題進行了探討。
這是亞洲國家首次共同討論農(nóng)村發(fā)展問題。事實表明，中國及其相鄰的亞州國家在土地整治與農(nóng)村發(fā)展方面面臨許多共同的問題與困境，需要研究共同的目標(biāo)、戰(zhàn)略和措施。正如會議主持人——德國著名土地整理和農(nóng)村發(fā)展問題專家、慕尼黑工業(yè)大學(xué)終身榮譽教授霍爾格·馬格爾教授（Univ.Prof. Dr.- Ing. Holger Magel）所評述的，這是一個非常重要的開始。因為每個國家都不能放棄作為生活、工作和休閑娛樂重要場所的農(nóng)村地區(qū)，如同我們不能放棄城市一樣。
為此，本刊特刊發(fā)一組相關(guān)研討文章，包括本刊主編對霍爾格·馬格爾教授的專訪，德國漢斯·賽德爾基金會青州中德土地整理與農(nóng)村發(fā)展培訓(xùn)中心項目負責(zé)人邁克爾·克勞斯博士與霍爾格·馬格爾教授合寫的文章，以及來自國土資源部土地整治中心、中國土地勘測規(guī)劃院的專家就我國土地整治及鄉(xiāng)村規(guī)劃等問題的探討文章，以饗讀者。
中國現(xiàn)代意義上的土地整理事業(yè)起步較晚，但發(fā)展迅速，在近30年來的實踐中其外延不斷拓展，內(nèi)涵越來越豐富。今天的土地整理在中國已擁有了一個特定的名稱——土地整治。
在山東青州，漢斯·賽德爾基金會主辦的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展國際研討會間隙，記者就現(xiàn)代土地整治與農(nóng)村綜合發(fā)展等問題采訪了德國及世界土地整理與農(nóng)業(yè)發(fā)展問題權(quán)威專家——霍爾格·馬格爾教授。
《中國土地》：德國土地整理擁有悠久的歷史，在長期實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，形成了較為科學(xué)的理念和一整套先進的管理方法，對于中國乃至世界許多國家的土地整理與農(nóng)村發(fā)展工作都發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用，提供了可供借鑒的樣本經(jīng)驗。但從發(fā)展歷程看，德國的土地整理也經(jīng)歷了一個從初期單一以糧食安全與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目標(biāo)的量化發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境與村莊文化綜合發(fā)展的過程。您怎么看待這個過程？
霍爾格·馬格爾：德國土地整理有一百多年歷史了。1886年，當(dāng)時的德國巴伐利亞王國就制訂了世界上第一部土地整理法律。早期德國的土地整理的確是以單純提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為目標(biāo)，特別是第二次世界大戰(zhàn)后，糧食短缺，政府的首要目標(biāo)就是要通過土地整理擴大耕地面積，提高糧食產(chǎn)量，保障糧食安全。然而，在反復(fù)的土地整理實踐過程中，政府逐漸發(fā)現(xiàn)：單一以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為目標(biāo)的土地整理，也帶來了較大的負面效應(yīng)，包括對生態(tài)環(huán)境的巨大破壞、對村莊民俗文化的忽略等。為此，1954年聯(lián)邦德國頒布了《土地整理法》，此后又多次修訂、不斷完善，迄今已形成了一套較為科學(xué)完備的土地整理法律體系。在法律制度體系發(fā)展與完善的過程中，土地整理的目標(biāo)不斷擴大，生態(tài)環(huán)保、村莊文化等內(nèi)容被納入進來，促進農(nóng)村綜合發(fā)展逐漸成為土地整理的根本目的。這是一個經(jīng)實踐探索并已被實踐證明不斷進步的過程。在這一過程中，我們的土地整理理念不斷更新、方法更趨科學(xué)、綜合效應(yīng)更加明顯。
《中國土地》：中國現(xiàn)代意義的土地整治起步較晚，開展整治的最初目的與背景也與當(dāng)年的德國相似——提高土地產(chǎn)出力，保障糧食安全。結(jié)合中國仍處于發(fā)展中國家行列、整體經(jīng)濟實力尚弱的背景，是否意味著中國的土地整治事業(yè)仍然需要經(jīng)歷一個由初級階段逐步向高級階段（亦即德國目前提倡的土地整理新理念）發(fā)展的過程？
霍爾格·馬格爾：開展土地整理的最初動機，都是要通過建設(shè)一些現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，解決氣候變化與自然災(zāi)害風(fēng)險背景下如何保證農(nóng)村土地可持續(xù)利用的問題。德國土地整理實踐的曲折發(fā)展歷程，并不意味著其他國家要復(fù)制照搬，恰恰相反，我們已用實踐為大家摸索出了一條科學(xué)、合理、和諧發(fā)展的路子。我們的經(jīng)驗與教訓(xùn)，包括以往只重發(fā)展不重保護的土地整理行為對自然生態(tài)環(huán)境造成的破壞等，應(yīng)該是為大家提供了一條避免重蹈覆轍的捷徑——不管經(jīng)濟發(fā)展背景如何，為什么不一開始就采用先進的理念來開展土地整理呢？要知道，對自然生態(tài)的破壞往往是無法修補的。
《中國土地》：作為權(quán)威的土地整理專家，您的兩個著名理論——“套娃理論”和“洋蔥頭理論”，已成為德國及歐洲各國，以至世界許多國家和地區(qū)開展土地整理或整治的指導(dǎo)性理論。這兩個理論是否包含您的上述觀點？在中德合作的實踐中是否得到運用？
霍爾格·馬格爾：“套娃理論”是借用俄羅斯玩具“套娃”（大娃套小娃）的模式，形象地總結(jié)土地整理和村莊革新的規(guī)律：首先開展最基礎(chǔ)的土地整理，即平整土地、并小塊為大塊，進行相關(guān)溝渠改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善土地的生產(chǎn)條件，提高其生產(chǎn)能力；在此過程中要注重生態(tài)環(huán)境與土地文化的保護和發(fā)展，提升土地整理與村莊革新的科學(xué)含量與文化品位；然后要把富有土地文化含義的土地整理與相關(guān)土地權(quán)利人生活的村莊綜合發(fā)展緊密聯(lián)系起來。
“洋蔥頭理論”的含義是，對某個區(qū)域進行土地整理，要同本地區(qū)的生態(tài)平衡及更大區(qū)域乃至全國的發(fā)展規(guī)劃緊密銜接在一起，體現(xiàn)生態(tài)、協(xié)調(diào)、發(fā)展與共享的發(fā)展理念。
青州的南張樓村是我們在中國進行了近30年實踐試點后取得的一個成功樣本。1988年，德國漢斯·賽德爾基金會與山東省人民政府簽訂了土地整理與村莊革新的合作協(xié)議，選擇南張樓村作為試點地區(qū)。我作為德方派來的專家，帶著我們的團隊按照“套娃理論”與“洋蔥頭理論”，以“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展為目標(biāo)，指導(dǎo)南張樓村制定了土地整理和村莊革新的規(guī)劃，把全村近10平方公里的土地規(guī)劃成農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、生活區(qū)和文教衛(wèi)生區(qū)。經(jīng)過20多年努力實踐，這些規(guī)劃的區(qū)域已全部建成。到2014年，南張樓村的年人均收入已達到19000元，生產(chǎn)發(fā)展與生活富裕的同時，村里的傳統(tǒng)民俗文化和原始生態(tài)環(huán)境經(jīng)重新規(guī)劃和建設(shè)后得到更好的保護與管理，我們的“城鄉(xiāng)等值化”發(fā)展目標(biāo)基本實現(xiàn)。這對我們是個很大的鼓舞。目前，漢斯·賽德爾基金會已與國土資源部擴大了合作范圍，在江西、重慶等地也選取了新的合作試點區(qū)域，在推廣德國土地整理理念與南張樓村項目合作經(jīng)驗的同時，探索更多的土地整理實踐方法與經(jīng)驗。
《中國土地》：我們知道，經(jīng)過長期土地整理與村莊革新，巴伐利亞州不僅保留了田園牧歌式的鄉(xiāng)村生活，吸引了大量的國內(nèi)外游客，而且還引來了半數(shù)以上的中小企業(yè)落戶，支撐了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，也解決了農(nóng)村剩余勞力的就業(yè)問題。保持原始生態(tài)與發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟之間是如何實現(xiàn)“一體化”共存格局的？
霍爾格·馬格爾：巴伐利亞之所以具有優(yōu)美的自然景觀，恰恰因為長期以來我們在土地整理和村莊革新的過程中注重了對生態(tài)環(huán)境的保護。而良好的生態(tài)環(huán)境也吸引了大量前來旅游觀光的游客，1200萬人口的巴伐利亞州每年接待的游客數(shù)量超過3000萬人，其中很多人會選擇住宿于當(dāng)?shù)剞r(nóng)莊。據(jù)粗略估算，巴伐利亞州1/4的農(nóng)場收入來自旅游，每年政府僅就住宿收入征收的稅款就達10億歐元之多。由于自然環(huán)境優(yōu)美，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品也因生長在健康、環(huán)保的環(huán)境而大受歡迎。目前一些中國鄉(xiāng)村雖然經(jīng)濟落后，但風(fēng)光秀美，政府應(yīng)注意保護這些難以再生的自然資源和生態(tài)環(huán)境，避免過度開發(fā)造成破壞。而事實上，如果政府給以適當(dāng)政策引導(dǎo)這些地區(qū)的合理發(fā)展（如生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)等），這些天然風(fēng)景資源也會給當(dāng)?shù)貛砭薮蠼?jīng)濟財富。
保持自然田園風(fēng)光與發(fā)展中小企業(yè)并不矛盾。盡管鄉(xiāng)村風(fēng)光優(yōu)美、適宜居住，但很多德國年輕人還是向往并需要城市的一些生產(chǎn)生活與文化娛樂方式。因此，在鄉(xiāng)村周邊距離較近的地方引導(dǎo)一些中小型企業(yè)落戶，發(fā)展小城鎮(zhèn)，方便這些青年人白天在城鎮(zhèn)工作、享受城市的現(xiàn)代文明，晚上或周末回到鄉(xiāng)村居住，享受原始自然的田園風(fēng)光，是一個城鄉(xiāng)和諧的發(fā)展模式。
《中國土地》：這是否意味著一個發(fā)展方向：隨著農(nóng)村土地綜合整治的推進，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度越來越高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的勞力越來越少，而小城鎮(zhèn)發(fā)展需要提供就業(yè)機會的任務(wù)越來越重？也就是說，即使是在城鄉(xiāng)差距較小甚至等值發(fā)展的德國，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路也是不可避免的？
霍爾格·馬格爾：是的，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個方向，但并非把鄉(xiāng)村都變成城鎮(zhèn)，而是合理搭配、實現(xiàn)等值化發(fā)展。不同國家的土地使用權(quán)、土地政策和發(fā)展戰(zhàn)略各有不同，需要探索出針對各自特色的行之有效的方法與措施，不可簡單復(fù)制。但不同國家也面臨一些相似的問題，如農(nóng)村就業(yè)多樣化就是其中一個重要問題。各國農(nóng)村在發(fā)展中都要解決好非農(nóng)就業(yè)問題，尤其要在農(nóng)村周邊區(qū)域引進中小企業(yè)，使其創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，吸納發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)后產(chǎn)生的大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力。
《中國土地》：據(jù)說德國做土地整理項目，自始至終都要貫徹“公眾參與”原則，您也一直強調(diào)和重視這一原則在土地整理實踐中的運用。但不同的國家土地所有權(quán)形式有所不同，政府管理機制與方式也各不相同，比如中國政府也提倡公眾的知情權(quán)與發(fā)言權(quán)，但真正做到讓公眾參與，并不容易，往往也難以落實。
霍爾格·馬格爾：無論哪個國家或地區(qū),都需要建立一個良好的保障公眾參與的政府管理機制，要在維持一個合理的、自上而下的施政方式的同時，采取有效措施自下而上地征求并吸納民眾的意見和建議。在歐洲，我們稱之為“補貼原則”。在德國，公眾參與土地整理是《土地整理法》賦予的法定權(quán)利，從項目申請立項、規(guī)劃，到項目實施、監(jiān)督評估、后期維護，公眾參與已經(jīng)滲透到了土地整理的各個環(huán)節(jié)。土地整理的目的，是讓當(dāng)?shù)乩习傩帐芤?，沒有當(dāng)?shù)乩习傩盏膮⑴c，不可能做出符合實際情況的好規(guī)劃。問題在于如何使民眾參與，對此，政府以及市政官員的能力建設(shè)是關(guān)鍵。官員們需要充實和發(fā)展自己的管理才能，特別是要謀求更易為民眾接受的綜合性管理手段與方法（如建立對話機制等），從而有利于有效解決政府與民眾間的沖突。
《中國土地》：土地整理現(xiàn)在中國內(nèi)涵更加豐富，因而被稱之為“土地整治”。從綜合角度看，您如何看待現(xiàn)代意義上的農(nóng)村土地整治？如何評述它之于農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的作用？
霍爾格·馬格爾：它是一個完整的系統(tǒng)，包括人、地、政治：人要生存，就要使用土地；其生活的地區(qū)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村都需要使用土地用于建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、休閑、旅游業(yè)發(fā)展等；而“政治”則意味著要負責(zé)創(chuàng)建一套法律體系和制度框架來保障人的生活與商業(yè)行為對土地的可持續(xù)利用。因此，我認為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展需要更多合理、有效的政策保障。
農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵因素是對土地進行綜合性管理，主要包括土地權(quán)利、土地整理和村莊更新。土地管理需要采用不同的手段與多維的方法。各國應(yīng)研究國家主導(dǎo)的土地整理模式，以獲得可靠的解決方案?？梢杂蓢一蛳路诺降胤绞〖壵畞碇贫ú煌恼?。高校和科研機構(gòu)要致力于相關(guān)理論和實踐的研究，我們也應(yīng)該更多地組織相關(guān)交流和研討活動來對此加以深化。這無疑會加強具有共同利益格局、而且自然與氣候條件也十分相似的各鄰國之間的交流與合作，也必然會加強和促進我們正在為之努力奮斗的鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的等值化發(fā)展事業(yè)。
