創(chuàng)新土地整治管理模式。試點(diǎn)開展施工總承包的方式，提高施工單位門檻，杜絕圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象，引進(jìn)優(yōu)良的施工企業(yè)參與土地整治項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)自建，在已流轉(zhuǎn)的土地范圍內(nèi)，結(jié)合企業(yè)規(guī)劃，按照企業(yè)出資不低于20%的比例進(jìn)行建設(shè)，由企業(yè)進(jìn)行施工。

近10年來，武漢市累計(jì)獲得土地整治計(jì)劃立項(xiàng)項(xiàng)目74個(gè)，建設(shè)規(guī)模達(dá)89.14萬畝，建成了一批水利基礎(chǔ)設(shè)施配套、機(jī)械化程度高、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、生產(chǎn)效益較好的高產(chǎn)農(nóng)田，整治效果明顯。 

土地整治取得的經(jīng)驗(yàn) 

加強(qiáng)制度建設(shè)，保障了土地整治項(xiàng)目有序推進(jìn)。隨著2014年湖北（ 農(nóng)用地、 商住地、  工業(yè)地）省國土資源廳下放土地整治項(xiàng)目三項(xiàng)審批權(quán)限（立項(xiàng)審批權(quán)、變更審批權(quán)、驗(yàn)收權(quán)）后，武漢市探索制定了一系列符合轄區(qū)實(shí)際情況的規(guī)章制度，規(guī)范了項(xiàng)目建設(shè)管理程序，先后出臺了《武漢市土地整治項(xiàng)目備選庫制度》、《武漢市土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)審批實(shí)施細(xì)則》等多項(xiàng)規(guī)定，建立了“土地整治專題業(yè)務(wù)例會制度”，對重大事項(xiàng)廣泛聽取意見，進(jìn)行集體決策。制度建設(shè)的不斷完善，規(guī)范了土地整治項(xiàng)目建設(shè)流程，壓縮了權(quán)力尋租空間，保障了項(xiàng)目的有序建設(shè)。 

統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，促使資金效益最大化。按照市政府統(tǒng)一部署，遵循“各炒一盤菜、共辦一桌席”的工作原則，武漢市以土地整治項(xiàng)目為平臺，向省國土資源廳申請了3億元資金，用于全市自主統(tǒng)籌土地整治項(xiàng)目，并將土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等涉農(nóng)資金按照“投資渠道不亂、投資來源不變”的原則，統(tǒng)籌、規(guī)劃、集中投向項(xiàng)目區(qū)。截至目前，已完成了“四化同步”示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)、“7萬畝蔬菜大棚”等項(xiàng)目資金的整合和投放，初步發(fā)揮了資金的集聚效應(yīng)。 

土地整治存在的問題 

規(guī)劃協(xié)調(diào)力度不夠。近幾年，國家雖然加強(qiáng)了涉農(nóng)資金的投入，但因?yàn)橘Y金來源渠道不一，歸口管理部門不同，在前期規(guī)劃編制中未形成有效的溝通機(jī)制，各部門規(guī)劃未形成有效對接，致使整治相關(guān)資金分散管理、效益低下。加之項(xiàng)目區(qū)大多位于城市近郊，土地流轉(zhuǎn)日益加大，流轉(zhuǎn)企業(yè)的規(guī)劃與前期土地整治項(xiàng)目規(guī)劃不一致，致使各個(gè)部門項(xiàng)目實(shí)施過程中與其他涉農(nóng)項(xiàng)目重疊等，導(dǎo)致項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案無法實(shí)施、項(xiàng)目變更頻繁。 

項(xiàng)目實(shí)施周期較長。土地整治項(xiàng)目與其他涉農(nóng)項(xiàng)目相比，從立項(xiàng)到驗(yàn)收過程較長。究其原因：一是規(guī)劃設(shè)計(jì)不夠細(xì)致，工程變更頻繁。部分項(xiàng)目由于立項(xiàng)階段時(shí)間倉促，現(xiàn)場踏勘流于形式，規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)征求意見不夠廣泛，實(shí)際施工現(xiàn)場與實(shí)地情況不符，造成工程內(nèi)容變更量較大，直接拖長了工程時(shí)間；二是項(xiàng)目總費(fèi)用中涉及地面附著物的補(bǔ)償費(fèi)用較少，實(shí)際操作過程中施工單位往往為了減少矛盾，盡量選擇在農(nóng)閑的時(shí)候施工，即冬春兩季，導(dǎo)致有效施工時(shí)間短；三是項(xiàng)目當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、村組工作配合積極性不高，協(xié)調(diào)難度較大。項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委換屆更替造成意見不統(tǒng)一，或者在征求意見階段，由于大多數(shù)村民外出務(wù)工，項(xiàng)目實(shí)施過程中因利益協(xié)調(diào)難度大，從而人為地延長了項(xiàng)目實(shí)施過程；四是項(xiàng)目資金撥付不及時(shí)，直接影響施工進(jìn)度。國土部門與財(cái)政部門的對接力度，建設(shè)、監(jiān)理單位對工程的撥付審核速度，都直接影響著工程資金的撥付進(jìn)度。 

施工招投標(biāo)不規(guī)范。2008年以前，武漢市規(guī)定項(xiàng)目施工單位在具備資質(zhì)的前提下，由建設(shè)單位和施工單位按照雙向選擇的方式確定。2009年起，土地整治項(xiàng)目招投標(biāo)開始在各級綜合招投標(biāo)中心招標(biāo)，但仍無法完全杜絕各種暗箱操作的現(xiàn)象。主要原因是：土地整治項(xiàng)目施工進(jìn)入門檻低，導(dǎo)致實(shí)際利潤率偏高；現(xiàn)有報(bào)價(jià)擇優(yōu)的招投標(biāo)規(guī)則效果不佳，致使部分施工單位惡意低價(jià)中標(biāo)，中標(biāo)后再變更規(guī)劃設(shè)計(jì)，以獲取更多利益；假借資質(zhì)現(xiàn)象普遍，圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象屢禁不止；個(gè)別招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)泄漏報(bào)名信息，加劇了招投標(biāo)混亂局面。 

中介單位監(jiān)管難度大。土地整治項(xiàng)目具備建設(shè)規(guī)模大、投資標(biāo)準(zhǔn)低、建設(shè)周期長、技術(shù)門檻低、地理特征各異等特點(diǎn)，中介單位在規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、工程施工等環(huán)節(jié)起關(guān)鍵作用，但目前中介單位數(shù)量眾多，資質(zhì)良莠不齊。建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)過于依賴中介機(jī)構(gòu)，但管理時(shí)又缺乏相應(yīng)手段和辦法。例如：在規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，設(shè)計(jì)單位踏勘現(xiàn)場不到位、征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組意見不充分、與其他規(guī)劃未充分銜接等情況屢見不鮮；在工程施工環(huán)節(jié)，工程轉(zhuǎn)分包、偷工減料、拖延工期等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別監(jiān)理單位履職盡責(zé)不到位，導(dǎo)致了項(xiàng)目工程質(zhì)量差，遲遲不能竣工驗(yàn)收。 

對生態(tài)環(huán)境重視不夠。傳統(tǒng)的土地整治工程片面強(qiáng)調(diào)增加耕地面積,對長期的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境效益重視不夠,忽視了對土地質(zhì)量的提高及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善。這表現(xiàn)在：一是對生物多樣性的影響。大量的渠道采用混凝土防滲，過度的硬化，阻礙了土壤對水體的自然凈化，使水質(zhì)惡化，同時(shí)也不利于魚類、青蛙等水生生物的生存。二是對景觀多樣性的影響。地形地貌的改變與過分追求溝渠、道路的順直和硬質(zhì)化，以及居民點(diǎn)單一歸并，造成農(nóng)村景觀千篇一律，使景觀多樣性降低。三是對水環(huán)境的影響。在土地整治的活動中，農(nóng)田灌溉工程以及梯田建設(shè)很容易對地表水系結(jié)構(gòu)造成影響，如為了增加耕地面積，對原有河溝進(jìn)行裁彎取直或束窄斷面，改變河流原來的流量流速，不利于水生生物棲息和繁衍。 

土地整治優(yōu)化管理之策 

進(jìn)一步推進(jìn)涉農(nóng)資金整合。根據(jù)中央精神，筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)各個(gè)層面的涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌，由各級地方政府統(tǒng)籌，逐步將涉農(nóng)資金整合為農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、扶貧開發(fā)等6類，突出創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理使用機(jī)制，推進(jìn)跨部門資金的統(tǒng)籌使用。加強(qiáng)跨部門資金的清理整合，對同一工作事項(xiàng)，原則上應(yīng)按照部門職責(zé)分工，明確由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，資金相應(yīng)列入其部門預(yù)算；確須分解為由多個(gè)部門負(fù)責(zé)的，應(yīng)按照項(xiàng)目和資金性質(zhì)明確牽頭部門，制定統(tǒng)一的資金管理辦法，并按照部門預(yù)算管理規(guī)定分別列入各自部門預(yù)算，減少部門間橫向分配資金。 

開展施工招投標(biāo)制度改革。進(jìn)行招投標(biāo)制度改革，采取搖號中標(biāo)、明標(biāo)明投，在財(cái)政投資評審基礎(chǔ)上，對每個(gè)標(biāo)段的圖紙、工程量和中標(biāo)價(jià)予以公示，投標(biāo)單位均按公示價(jià)中標(biāo)，不能變更違約。用隨機(jī)的方式選擇中標(biāo)候選人，所有有資格的施工單位均可進(jìn)入隨機(jī)抽取候選范圍，隨機(jī)抽取方式可以是公共資源交易中心實(shí)施搖號，也可以投標(biāo)單位自行抽取，突出公開、公平原則，降低投標(biāo)保證金，盡可能不增加投標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)成本。鼓勵(lì)資格后審，隨機(jī)抽取中標(biāo)候選人后，對中標(biāo)候選人的資格進(jìn)行審查，以便確認(rèn)候選人資格，由此可最大限度吸納潛在投標(biāo)人，同時(shí)只審查候選人，減輕了審核壓力，且絕大多數(shù)投標(biāo)人降低了成本，減少了圍標(biāo)、串標(biāo)可能，也遏制了人為操作的可能。 

加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的信用登記。在全省土地整治中介機(jī)構(gòu)信息庫的基礎(chǔ)上，建立武漢市中介機(jī)構(gòu)信息庫，按照備案制原則，在全市從事土地整治活動的中介機(jī)構(gòu)，須在武漢市國土部門備案。建立土地整治中介機(jī)構(gòu)誠信管理體系，鼓勵(lì)信用擇優(yōu)。建立舉報(bào)投訴渠道，防止偽造資料和假借資質(zhì)。制定中介機(jī)構(gòu)考核考評細(xì)則，年底對各個(gè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核考評，對考核為優(yōu)的中介機(jī)構(gòu)，在以后的項(xiàng)目遴選及招投標(biāo)過程中給予加分，增加其在武漢市中標(biāo)的概率，對考核不合格的，納入“黑名單”，直接淘汰，并建議省國土廳納入省級考評“黑名單”。運(yùn)用信息公示、信息共享和信用約束等手段，營造誠實(shí)、自律、守信、互信的社會信用環(huán)境，促進(jìn)各類中介機(jī)構(gòu)守合同、重信用。 

創(chuàng)新土地整治管理模式。試點(diǎn)開展施工總承包的方式，提高施工單位門檻，杜絕圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象，引進(jìn)優(yōu)良的施工企業(yè)參與土地整治項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)自建，在已流轉(zhuǎn)的土地范圍內(nèi)，結(jié)合企業(yè)規(guī)劃，按照企業(yè)出資不低于20%的比例進(jìn)行建設(shè)，由企業(yè)進(jìn)行施工。同時(shí)，試點(diǎn)農(nóng)民自建，按照政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿的原則，實(shí)行整治項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)民實(shí)施、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、統(tǒng)一發(fā)放，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)。 

加強(qiáng)生態(tài)整治的實(shí)施。傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保留傳統(tǒng)的民風(fēng)、民俗方面考慮欠缺。按照中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議提出的綠色發(fā)展理念，武漢市將美麗鄉(xiāng)村、“四化同步”、增減掛鉤等規(guī)劃結(jié)合起來，在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和基本生態(tài)線控制區(qū)內(nèi)，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，結(jié)合地方特色和傳統(tǒng)，對施工工藝、施工用材進(jìn)行研究。由此保證土地整治既能服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又能保護(hù)生態(tài)環(huán)境。