城鎮(zhèn)化過(guò)程中要力避土地財(cái)政沖動(dòng)

        多年來(lái)，我國(guó)地方政府?dāng)U大財(cái)政收入的一個(gè)非常重要渠道是通過(guò)招商引資發(fā)展本地制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，尤其是通過(guò)房地產(chǎn)業(yè)高速增長(zhǎng)獲取營(yíng)業(yè)稅和土地出讓金等。在這個(gè)過(guò)程中土地成為最重要的政策工具，是謂“土地財(cái)政”。當(dāng)前城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)基本國(guó)策正在各地拉開(kāi)大幕，如何避免土地財(cái)政的痼疾搭上城鎮(zhèn)化的快車(chē)，是保障城鎮(zhèn)化健康和持久發(fā)展的關(guān)鍵。

        土地財(cái)政有其特定歷史成因。我國(guó)近十幾年的工業(yè)化是出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，并因早期政策和地理因素等而導(dǎo)致資金、資源和勞動(dòng)力被吸引到沿海地區(qū)及其出口導(dǎo)向型部門(mén)，央行投放的基礎(chǔ)貨幣也由此更多為該地區(qū)獲得，變成企業(yè)利潤(rùn)、政府稅收、員工工資等。集聚效應(yīng)形成了沿海地區(qū)土地相對(duì)于其他地區(qū)土地的級(jí)差，并使沿海土地和其他資產(chǎn)得以高估價(jià)，在市場(chǎng)化銀行體制下又獲得了信貸優(yōu)勢(shì)。目前我國(guó)城市土地政策實(shí)行土地批租制，即通過(guò)預(yù)收50至70年的地租來(lái)回收部分未來(lái)土地增價(jià)用于市政建設(shè)，社會(huì)財(cái)富流向并集中于經(jīng)濟(jì)區(qū)位好的城區(qū)，使這些地區(qū)土地及房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值暴增。城市土地政策導(dǎo)致土地級(jí)差地租為少數(shù)人占有，并形成了不合理社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，非常不利于產(chǎn)業(yè)升級(jí)，也無(wú)法發(fā)展社會(huì)內(nèi)需。當(dāng)前的土地財(cái)稅政策造成了地租分配的不平等，地價(jià)越來(lái)越高，使城鎮(zhèn)化先來(lái)者與后來(lái)者之間的稅收負(fù)擔(dān)極不均衡。

        按常住人口指標(biāo)衡量，中國(guó)經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化空前快速發(fā)展的10年，期間居民消費(fèi)率從45%下降到35%，似乎說(shuō)明了中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化伴隨的是內(nèi)需不斷萎縮及收入差距擴(kuò)大。形成了經(jīng)營(yíng)城市實(shí)際上是經(jīng)營(yíng)土地，能否經(jīng)營(yíng)成功關(guān)鍵在于該區(qū)域在土地級(jí)差格局中所處的位置的局面。集聚效應(yīng)產(chǎn)生了級(jí)差地租，意味著優(yōu)勢(shì)資源只能集聚到此；在城市化進(jìn)程中城市地產(chǎn)在增值，遠(yuǎn)鄉(xiāng)在相對(duì)貶值；沿海工業(yè)化地區(qū)土地在增值，中部在相對(duì)貶值，二者此消彼長(zhǎng)。一個(gè)地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)是否成功取決于該地區(qū)土地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，惟有級(jí)差地租為一個(gè)較小地域范圍內(nèi)部成員享有，才能平衡本地被拆遷征地居民利益與政府財(cái)政收入利益。

        中國(guó)未來(lái)幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化，如果動(dòng)力還是地租競(jìng)逐，還在深化已有的土地財(cái)政模式，那么收入差距還將加大，內(nèi)需會(huì)更加萎縮，中西部困局或更加深化。要解決之，需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的徹底調(diào)整和全國(guó)性財(cái)政體制的重建。就后者而言，需要通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付大幅度減少地區(qū)間人均財(cái)政收入的差異，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。對(duì)于中西部地區(qū)應(yīng)甄別一部分政府項(xiàng)目評(píng)估其公益性質(zhì)，使用自主發(fā)行的主權(quán)貨幣消滅一部分地方政府債務(wù)，還應(yīng)大幅度降低或根本取消出口退稅，用節(jié)余的中央財(cái)政資金補(bǔ)貼中西部地方政府財(cái)政，消化其債務(wù)，并幫助其進(jìn)行社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。  

靠土地出讓收入很難撐起地方財(cái)政

        土地出讓收入在地方財(cái)政收入中所占比重居高不下，在地方財(cái)政收入不能滿足建設(shè)需要時(shí)便通過(guò)多賣(mài)土地抬高地價(jià)來(lái)增加財(cái)政收入，并認(rèn)為土地出讓收入規(guī)模大小決定了地方財(cái)力。但實(shí)際表明，土地出讓收入規(guī)模與中央財(cái)力集中程度不存在聯(lián)動(dòng)關(guān)系，如2008年至2011年土地出讓收入規(guī)模年均增長(zhǎng)50.4%，但中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重不增反降，從53.3%降至49.4%，相應(yīng)提高了地方財(cái)政收入所占比重；另外，土地出讓收入規(guī)模與地方財(cái)力狀況也不存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，既然土地出讓收入是由地方財(cái)政收入不足導(dǎo)致，那么財(cái)政收入較少的地區(qū)土地出讓收入應(yīng)較多，而財(cái)力狀況較好的地區(qū)土地出讓收入應(yīng)較少。而事實(shí)是財(cái)力狀況較好的東部9省土地出讓收入約占全國(guó)的2/3，較差的中西部22個(gè)省份土地出讓收入僅占1/3。另外，各地區(qū)年度建設(shè)用地出讓規(guī)模受?chē)?guó)家土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的嚴(yán)格限制，地方?jīng)]有增加指標(biāo)的決定權(quán)，且從2007年開(kāi)始土地出讓收入全部納入地方政府性基金預(yù)算管理，不能用于平衡公共財(cái)政預(yù)算。由此看來(lái)，多賣(mài)土地并未增加地方財(cái)政收入。新型城鎮(zhèn)化勢(shì)必會(huì)帶來(lái)新一輪的土地開(kāi)發(fā)熱潮，但這絕不是土地財(cái)政的救命稻草，相反這次城鎮(zhèn)化的改革窗口或?qū)⒊蔀橄魅跬恋刎?cái)政的良好契機(jī)。

土地財(cái)政成因于土地供應(yīng)管理機(jī)制

        與國(guó)外土地私有化程度較高不同，在我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度下土地實(shí)行公有制，農(nóng)地征用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地須先由政府進(jìn)行征收，再由用地單位和個(gè)人依法申請(qǐng)。土地供應(yīng)采取劃撥和出讓兩種方式，除軍事、保障性住房和特殊用地以劃撥方式供應(yīng)外，其他用地都以招拍掛和協(xié)議等方式出讓?zhuān)瑑r(jià)格由市場(chǎng)決定。近年來(lái)，全國(guó)土地供應(yīng)總量中劃撥約占40%，出讓占60%，其中招拍掛供地約占出讓供地總量的八至九成，剩余的10%至20%為協(xié)議供地。在供地過(guò)程中，用地一方向政府繳納征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用或土地成交價(jià)款，形成土地出讓收入。可見(jiàn)土地財(cái)政成因在于土地供應(yīng)管理機(jī)制，土地出讓收入根本上源于國(guó)家土地用途管制及城市發(fā)展帶來(lái)的特定位置土地的增值，只要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要使用土地，土地出讓收入就必然存在。

依靠房產(chǎn)稅無(wú)法解決土地財(cái)政問(wèn)題

        目前寄希望于以房產(chǎn)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅取代土地財(cái)政的呼聲日高，但房產(chǎn)稅與土地出讓金沒(méi)有直接聯(lián)系，前者的對(duì)象是業(yè)主房屋價(jià)值，后者取決于市場(chǎng)對(duì)建設(shè)用地的需求。惟一的聯(lián)系只是房產(chǎn)稅增加的成本可能會(huì)影響到市場(chǎng)對(duì)房屋的需求量，從而減少對(duì)土地的需求，降低土地出讓收入。實(shí)際上，在目前供需嚴(yán)重不匹配、房屋需求剛性特點(diǎn)鮮明的情況下，這種影響的范圍極為有限，況且房產(chǎn)稅對(duì)首套房免征又大大減小了影響范圍。即便地方政府能夠因?yàn)榉慨a(chǎn)稅收入的增加而減少對(duì)土地出讓金的需求，單靠房產(chǎn)稅也難以彌補(bǔ)土地財(cái)政的缺口。去年，全國(guó)土地出讓收益近3萬(wàn)億元，若按目前試點(diǎn)的征稅標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)全面推開(kāi)房產(chǎn)稅的情況下，其規(guī)模也就約5000億元。顯然，目前大幅擴(kuò)大征稅范圍或提高征稅標(biāo)準(zhǔn)都不現(xiàn)實(shí)。

新型城鎮(zhèn)化或可動(dòng)搖土地財(cái)政基礎(chǔ)

        新型城鎮(zhèn)化最鮮明的特點(diǎn)在于告別無(wú)序開(kāi)發(fā)，妥善處理好保護(hù)耕地、節(jié)約用地和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益三大問(wèn)題，通過(guò)建立靈活規(guī)范的征地制度，限制地方政府的征地范圍和權(quán)限，建立多層次、動(dòng)態(tài)調(diào)整的征地補(bǔ)償方法，提高土地利用效率等，都會(huì)對(duì)現(xiàn)有的土地管理制度提出新的要求，或能夠從根本上動(dòng)搖土地財(cái)政所賴(lài)以存在的基礎(chǔ)。 

二次土改松綁土地財(cái)政或?yàn)橥黄瓶?/strong>