程嘯
        財新網(wǎng)“不動產(chǎn)登記漫談”專欄作家。法學博士、清華大學法學院副教授、碩士研究生導師。國土資源部不動產(chǎn)登記專家委員會委員兼“制度建設專家組”召集人。多次主持或參與住《房屋登記辦法》、《土地登記辦法》等規(guī)章的起草或修訂。目前正全程參與《不動產(chǎn)登記條例》的起草工作并負責《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》的修訂工作。

        最近，國土部正式公布的《不動產(chǎn)權(quán)證書》上,“使用期限”一欄突然成了社會大眾關(guān)注的焦點。
        有人說，證書上的這個“使用期限”一下子使得全國的房主變成了房客，今后即便是房屋所有權(quán)也要有期限限制。頓時，各種質(zhì)疑之聲、憤怒聲討以及陰謀論在網(wǎng)絡上流行開來。
        對于這個始料未及的新聞事件，國土部很快做出了反應，明確指出，這個使用期限不是房屋所有權(quán)的期限，房屋所有權(quán)沒有期限，而只是土地使用權(quán)、海域使用權(quán)等有期限的物權(quán)。
        兩會期間，國土部部長姜大明為此主動向新聞媒體做出了說明和澄清。應當說，對絕大多數(shù)人而言，房主變房客的這個憂慮是完全可以打消的。這個新聞熱點事件也算暫時告一個段落。
        不過，圍繞著《不動產(chǎn)權(quán)證書》的使用期限卻有幾個問題，是需要做進一步的說明和討論。
        為什么要有使用期限？
        在民法上，物權(quán)分為所有權(quán)和他物權(quán)，他物權(quán)又稱限制物權(quán)，即這些權(quán)利是從所有權(quán)上派生出來的，是權(quán)利內(nèi)容上受到限制的物權(quán)。他物權(quán)包括用益物權(quán)和擔保物權(quán)。用益物權(quán)中最典型的包括建設用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及海域使用權(quán)等。
        不動產(chǎn)權(quán)證書上填寫的使用期限主要是針對用益物權(quán)中的建設用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和海域使用權(quán)。對于廣大生活在城市的擁有房產(chǎn)的民事主體（自然人、法人或其他組織）而言，關(guān)系最密切的就是建設用地使用權(quán)。因為所謂不動產(chǎn)的統(tǒng)一登記，對城市而言，主要就是房地統(tǒng)一，即房屋登記與土地登記的統(tǒng)一。不動產(chǎn)權(quán)證書上記載的權(quán)利也就是房屋所有權(quán)和建設用地使用權(quán)。所謂使用期限就是這個建設用地使用權(quán)的期限。
        建設用地使用權(quán)，以前也稱國有土地使用權(quán)，它是從國家土地所有權(quán)上派生出來的一種用益物權(quán)，取得此種用益物權(quán)的方式主要就是出讓、劃撥和轉(zhuǎn)讓。在中國，土地、森林、礦藏、水流、海域等自然資源基本上都實行公有制，即國家所有或集體所有?！稇椃ā返?0條第1、2款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”既然城市的土地都歸國家所有，那么私人要利用土地建設房屋就必須從國家那里取得土地的使用權(quán)。于是，便有了建設用地使用權(quán)。
        可是這個使用權(quán)畢竟不是所有權(quán)，不能永久存續(xù)，應當有期限的限制?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：（一）居住用地七十年；（二）工業(yè)用地五十年；（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；（四）商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；（五）綜合或者其他用地五十年。”由此可見，建設用地使用權(quán)存在最高的年限既是這種權(quán)利本身的性質(zhì)所決定的，也是法律所規(guī)定的。
        事實上，在不動產(chǎn)權(quán)證書上記載使用期限，對于保護交易的相對人也是非常有必要的。在任何房產(chǎn)買賣中，買方買到的實際上是兩個權(quán)利，一是房屋所有權(quán)，一是土地使用權(quán)。對于購買單獨一棟辦公樓、廠房或別墅，土地使用權(quán)是具體存在于某一宗地之上的。但是，對于城市多層、高層住宅而言，所謂土地使用權(quán)實際上一種觀念上的份額的存在。然而，不管怎樣，土地使用權(quán)的價值除了取決于其區(qū)位性外，還取決于剩余的期限。試想，同樣的地段，同樣面積的房屋，土地使用權(quán)期限剩余40年的價值肯定小于剩余60年的。所以，在不動產(chǎn)權(quán)證書上記載使用期限是非常有必要的。
        使用期限屆滿后怎么辦？
        既然存在使用期限，就無可避免地存在使用期限屆滿的問題。中華人民共和國成立后的首次土地使用權(quán)的招拍掛活動是在上個世紀80年代。1987年9月8日，深圳市以協(xié)商議標形式出讓了有償使用的第一塊國有土地；9月11日以招標形式出讓第二塊國有土地；12月1日又以拍賣形式出讓第三塊國有土地使用權(quán)。1988年7月9日，上海市第一次以國際招標方式出讓虹橋開發(fā)區(qū)內(nèi)26號地鐵共1.29萬平方米土地50年的使用權(quán)。如果以建設用地使用權(quán)最短的最高年限40年來計算，在上個世紀八十年代末出讓的這些土地的使用權(quán)期限將在2020年左右相繼到期。并且，隨著時間的流失，還會有越來越多的土地使用權(quán)期限逐漸屆滿。因此，社會大眾對于土地使用權(quán)期限屆滿后如何處理的問題，非常關(guān)注。
        2007年施行的《物權(quán)法》第149條區(qū)分土地上的房屋是住宅還是非住宅，分別對土地使用權(quán)期限屆滿后的處理方法做出了規(guī)定。如果是住宅的建設用地使用權(quán)期間屆滿的，則自動續(xù)期。如果是非住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。
        然而，《物權(quán)法》第149條過于原則抽象，有許多問題沒有說清楚，不具有可操作性。比如，所謂住宅自動續(xù)期，究竟是如何自動續(xù)期？續(xù)多長時間？要不要補交出讓金？再如，非住宅的土地使用權(quán)期限屆滿后，究竟能不能續(xù)期？如果不能續(xù)期，該土地上被收回后，其上的房屋等不動產(chǎn)在沒有約定的情況下歸誰？如果歸政府，要不要對所有權(quán)人進行合理的補償？
        由于土地使用權(quán)是不動產(chǎn)權(quán)利，涉及廣大民事主體的重大財產(chǎn)利益。有必要由全國人大及其常務委員會通過法律的方式加以具體規(guī)定。孟子說，“有恒產(chǎn)者，有恒心”。如果對于土地使用權(quán)到期后如何處理，沒有可靠穩(wěn)定的預期，那么民眾對未來就會喪失信心。因此，希望全國人大及其常委會能夠重視此事，盡快制訂相應的法律規(guī)范，科學合理地規(guī)定土地使用權(quán)期限屆滿后如何處理的問題，從而更好地保護廣大民眾的不動產(chǎn)權(quán)利。
        作者為法學博士、清華大學法學院副教授、碩士研究生導師。國土資源部不動產(chǎn)登記專家委員會委員兼“制度建設專家組”召集人。