近日，國(guó)土資源部對(duì)黑龍江省土地管理制度改革情況進(jìn)行了調(diào)研。在穩(wěn)增長(zhǎng)再次被強(qiáng)調(diào)的大背景下，此番國(guó)土資源部的調(diào)研預(yù)示著中國(guó)農(nóng)村土地制度的改革可能會(huì)加速推進(jìn)。那么，農(nóng)村土地制度改革的基本方向是什么？問(wèn)題到底在哪里？

     從十八屆三中全會(huì)決定文件和今年的中央一號(hào)文件來(lái)看，今后一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的著力點(diǎn)主要有三個(gè)：規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、完善農(nóng)村宅基地管理制度、完善農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)制度。其政策核心就是探討農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地和農(nóng)業(yè)用地的使用和流轉(zhuǎn)。

     可能大家最關(guān)注的還是農(nóng)村的建設(shè)用地。主流的觀點(diǎn)是允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入市場(chǎng)流通，即允許農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地直接入市。這一提法在2008年十七屆三中全會(huì)文件中就有明確表述：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”，5年后的十八屆三中全會(huì)文件中亦有類(lèi)似的表述。這一頂層設(shè)計(jì)一方面給農(nóng)民大幅增加財(cái)產(chǎn)性收入提供了可能，另一方面也給未來(lái)的城市房地產(chǎn)拓展，甚至是農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的啟動(dòng)提供了無(wú)限的想象空間。但是，此方案6年前就已經(jīng)提出，為什么6年后的今天仍未取得多大的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展呢？其根本是農(nóng)民土地的改革問(wèn)題事關(guān)重大，很敏感，改起來(lái)很難。

     典型的案例是2013年12月20日，深圳市敲下了農(nóng)村集體土地直接入市的第一槌，一塊1.45萬(wàn)平方米的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以1.16億元的掛牌底價(jià)成功轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地。雖然此舉被譽(yù)為繼1987年深圳首創(chuàng)國(guó)有土地拍賣(mài)后的又一次歷史性改革破冰之舉，但其離大家預(yù)想中的農(nóng)地“直接入市”、“同地同價(jià)”還是有很大差距的。第一，“直接入市”的僅限于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也就是早先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，宅基地和農(nóng)村其他非農(nóng)土地并不包括在內(nèi)；第二，“入市”后僅轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，想一步到位直接轉(zhuǎn)為商業(yè)或住宅用地基本沒(méi)有可能，也就是說(shuō)，這一政策與小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，或者說(shuō)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)其實(shí)沒(méi)有什么關(guān)系；第三，“漲價(jià)要?dú)w公”，轉(zhuǎn)讓所得并不全部歸村集體。收益的70%歸政府，僅有30%歸村集體。

     還有一點(diǎn)被大家所質(zhì)疑的是，如果農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以“直接入市”，那些占據(jù)地理位置優(yōu)勢(shì)的大城市郊區(qū)、早年率先發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)則再一次獨(dú)占政策紅利，這對(duì)于那些“不敢搶黃燈”、一直老老實(shí)實(shí)種地的大部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這是不公平的。因?yàn)楸Ｗo(hù)耕地是大家的責(zé)任，不能你先違規(guī)把農(nóng)地變?yōu)榱肃l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，現(xiàn)在又要求“同地同權(quán)”，而我規(guī)規(guī)矩矩種地卻不能逾越一丁點(diǎn)紅線。因此，“同地同權(quán)”與“直接入市”從短期來(lái)看仍會(huì)只停留在個(gè)案層面。

     農(nóng)村宅基地的最大問(wèn)題是土地浪費(fèi)，比如“建新不拆舊”問(wèn)題、農(nóng)村老舊住房閑置引發(fā)的“空心村”問(wèn)題。其改革重點(diǎn)應(yīng)該是保障農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。但現(xiàn)實(shí)的困境是，中國(guó)農(nóng)民擁有住房的所有權(quán)卻不擁有住房下面的宅基地的所有權(quán)，而且其住房和宅基地都不能轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，甚至不能轉(zhuǎn)讓給外村村民，這就使得農(nóng)村宅基地缺乏有效的價(jià)格形成機(jī)制。因此，農(nóng)村宅基地制度改革最重要的是要承認(rèn)農(nóng)村宅基地是有價(jià)值的，其價(jià)值是可以通過(guò)價(jià)格來(lái)體現(xiàn)的。只有在這個(gè)前提下，農(nóng)村宅基地才能作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)，讓市場(chǎng)配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

     解決這一問(wèn)題的政府思路是宅基地置換，即通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”機(jī)制，或者土地?fù)Q社保、土地?fù)Q商品房機(jī)制，將農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村的閑置宅基地貨幣化。但是，這很容易帶來(lái)一個(gè)新問(wèn)題，就是在“土地財(cái)政”的壓力下，面對(duì)日漸枯竭的城市用地建設(shè)指標(biāo)，各地方政府明里暗里與民爭(zhēng)利，導(dǎo)致很多農(nóng)村“被轉(zhuǎn)移”、“被集中”，城鎮(zhèn)化有了保障，而農(nóng)民的利益卻受到侵害。

    上面的兩個(gè)問(wèn)題是市場(chǎng)和民眾最關(guān)心的，因?yàn)檫@其中涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益。其實(shí)，政府最關(guān)心的還是農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。在工業(yè)化、城市化和全球化大趨勢(shì)下，有兩個(gè)問(wèn)題是不可回避的：一是大量的農(nóng)民進(jìn)城，進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村分得的耕地怎么辦？二是由于受人多地少、規(guī)模化效益不高的限制，真正種地農(nóng)民的收入總是上不去怎么辦？

     政府的解決思路是在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的前提下，通過(guò)土地確權(quán)賦能，給予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能。這樣，承包制就演化為了永佃制，而且所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分離，使得土地流轉(zhuǎn)成為了可能。政府希望通過(guò)土地流轉(zhuǎn)把耕地向龍頭企業(yè)、種糧大戶、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大集中，以提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)種植的技術(shù)投入。

     但是，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中卻出現(xiàn)了如下四個(gè)問(wèn)題：第一，我國(guó)農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但集體是一個(gè)非常模糊的概念，出于政績(jī)的需要，政府部門(mén)和少數(shù)村干部往往就代表了集體，農(nóng)地“被自愿”流轉(zhuǎn)的情況時(shí)常出現(xiàn)；第二，當(dāng)前把農(nóng)地集中起來(lái)搞種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，甚至旅游農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象也很普遍，大面積的農(nóng)地“非農(nóng)化”會(huì)直接威脅我國(guó)的糧食安全；第三，從世界的經(jīng)驗(yàn)看，我們未來(lái)應(yīng)該還是以家庭農(nóng)場(chǎng)為主，而資本下鄉(xiāng)組建的專(zhuān)業(yè)公司動(dòng)不動(dòng)就集中幾千畝甚至上萬(wàn)畝的土地，其經(jīng)濟(jì)合理性和社會(huì)合理性還有待驗(yàn)證；第四，進(jìn)城農(nóng)民工缺乏有效的農(nóng)地“退出權(quán)”和合理的退出補(bǔ)償機(jī)制，想種地的真正農(nóng)民只能從“假農(nóng)民”的手中高價(jià)租用土地，這既不公平，也從根本上阻礙種地農(nóng)民的收入提升。

     還有一個(gè)很重要的問(wèn)題是，農(nóng)村土地制度改革的討論更多只停留在政府部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者之間，其改革的最大利益相關(guān)者——農(nóng)民卻沒(méi)有被給予太多的重視和發(fā)言權(quán)，這是我們農(nóng)村土地制度改革當(dāng)中最不應(yīng)該忽視的問(wèn)題。