近日，有審計署內(nèi)部人士向媒體透露，審計署已要求各省在6月30日前將整改結(jié)果報審計署，對整改不力的將按照規(guī)定追究責(zé)任，相關(guān)違規(guī)違紀(jì)線索則依法移交紀(jì)檢及司法部門。

        據(jù)了解，此次國家審計署發(fā)布的整改意見非常嚴(yán)厲，涉及到違規(guī)批地征地、少征甚至不征收土地出讓金，違規(guī)使用土地出讓金、征地補(bǔ)償政策未落實等方面，而土地違規(guī)抵押融資等問題也被特別關(guān)注。

地方政府的“小金庫”

         此次審計結(jié)果之所以被戲稱為“難產(chǎn)”，是因為這一結(jié)果本該于2014年年底就向社會公布。

         從2014年8月開始，國家審計署開始對2008年至2013年期間的土地出讓收支、土地征收、儲備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法等情況進(jìn)行大規(guī)模全國性審計，調(diào)查涉及國土、財政、城建等部門和單位。其中地方政府約15萬億元的土地出讓金，也是此次審計的重點之一。

         此次審計被指是國家審計機(jī)關(guān)成立以來規(guī)模最大、人員最多、時間最長的一次審計，也被外界看作是針對全國各地土地管理領(lǐng)域工作的全面“體檢”。

         據(jù)報道，此項審計結(jié)果在2014年10月就已結(jié)束了現(xiàn)場審計，然而至今卻仍遲遲未予公布，有參與審計的人士向媒體解釋稱，遲遲未公布，是因為審計結(jié)果復(fù)雜程度遠(yuǎn)超預(yù)期，不少情況需要核查。

         而審計結(jié)果之所以如此復(fù)雜，則是因為在土地出讓金的收支管理、使用等方面發(fā)現(xiàn)了諸多問題。

         “土地出讓金之所以會問題頻發(fā)，是因為它是各地方政府預(yù)算外收入的主要來源，也是除地方債務(wù)之外，地方政府最敏感的地帶，一直被視為地方政府的‘小金庫’。”經(jīng)濟(jì)學(xué)者宋清輝在接受法治周末記者采訪時坦言，當(dāng)前不少城市的土地出讓金收入已經(jīng)占到了地方財政的60%以上，然而實際上這卻是一筆“糊涂賬”。

         一位接近國土資源部、不愿具名的工作人員也向法治周末記者直言，由于當(dāng)前很多地方土地從一級開發(fā)、收儲、出讓、抵押融資等環(huán)節(jié)的收支情況基本都處于 “半封閉”狀態(tài)，此外地方各個部門都還有“自留地”，這些土地和房產(chǎn)的處置、收支很多都是內(nèi)部循環(huán)，這也使得土地出讓金變成監(jiān)督外資金，成為了一些政府部門的“小金庫”。

         該工作人員透露，此輪土地出讓金審計的一個重要目的就是中央為了徹底摸清各地方的“家底”情況。

         宋清輝也強(qiáng)調(diào)，此輪對土地出讓金展開的大范圍審計，是國家旨在把土地出讓金從“暗箱”中拎出來，對各地情況摸清家底并公之于眾，同時對非法侵占、挪用土地出讓金涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究責(zé)任。

         中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授薛克鵬則從法律角度向法治周末記者分析指出，過去我們有預(yù)算外資金和預(yù)算內(nèi)資金，土地出讓金作為當(dāng)?shù)卣A(yù)算外資金，并沒有算在預(yù)算當(dāng)中，這也導(dǎo)致實際執(zhí)行中脫離了監(jiān)督，在公共財政之外運(yùn)行，給地方政府違規(guī)使用以及一些地方政府從事一些違法活動如個人貪污等提供了機(jī)會。

         “在2014年十二屆全國人大常委會第十次會議上審議通過的新預(yù)算法中規(guī)定，政府的所有收入都要納入公共預(yù)算當(dāng)中，這也是首次通過法律明確了政府的全部收入都要上繳國庫。”薛克鵬認(rèn)為，這將有利于從根源上解決地方政府的“小金庫”，也有利于解決多年來土地出讓金出現(xiàn)的種種違規(guī)使用問題。

非法減免成常態(tài)

         據(jù)了解，此輪針對土地出讓金的審計內(nèi)容非常全面，涉及到違規(guī)批地征地、少征甚至不征收土地出讓金，違規(guī)使用土地出讓金、征地補(bǔ)償政策未落實等各個方面。這其中非法減免土地出讓金的問題也被予以了重點關(guān)注。

         據(jù)此前媒體報道，在此輪審計中，內(nèi)蒙古鄂爾多斯(14.47, -0.25, -1.70%)就被發(fā)現(xiàn)存在少征土地出讓收入30.11億元、返還土地收入金額17.52億元等多個問題。

事實上，地方政府少征、減免土地出讓金一直是個“老生常談”的問題。

         財政部2015年3月24日公布的2014年全國土地出讓金收支情況就顯示，去年全國土地出讓金收入4.29萬億元，同比增長3.1%。報告同時指出，土地出讓金征收管理不到位現(xiàn)象依舊存在，一些地方存在少征、緩征、減免和返還土地出讓金行為，或以土地開發(fā)、獎勵款等名義返還，變相減免土地出讓金。

         法治周末記者通過梳理近年來審計署關(guān)于土地領(lǐng)域的審計報告以及國家土地督察公告后也發(fā)現(xiàn)，土地出讓金征收減免、“欠賬”的問題幾乎次次“榜上有名”。

         審計署2010年公布的土地出讓審計報告就披露，在審計的13個市地州中，少征、欠征土地出讓金總額達(dá)350多億元，占審計對象同時期的土地出讓收入總額比例超過10%。

         國家土地督察機(jī)構(gòu)2013年對全國48個城市展開例行督察，發(fā)現(xiàn)46個城市存在違規(guī)少征、欠征或擅自減免土地出讓金等問題，涉及829個項目，欠繳土地出讓金492億元。

比數(shù)據(jù)更為直觀的則是一個個鮮活的實例。

         2015年3月10日，湖北武漢市新洲區(qū)原區(qū)委書記王世益濫用職權(quán)、受賄案在黃石市中級人民法院公開審理。在王世益被指控的犯罪情節(jié)中，有不少都涉及違規(guī)減免土地出讓金。

        據(jù)檢察機(jī)關(guān)指控，廣東東莞一名商人準(zhǔn)備在新洲區(qū)新建五星級酒店，以1.32億元拍得250畝商業(yè)開發(fā)用地。這名商人送給王世益3萬港元和一塊名牌手表后，王世益同意政府以“返還企業(yè)發(fā)展金”名義返給企業(yè)土地出讓金8000萬元，案發(fā)前已實際返還5975萬元。

        2015年4月9日，被陜西省西安市中級人民法院判處有期徒刑16年的貴州省委原常委廖少華也涉嫌插手土地出讓金減免。檢察機(jī)關(guān)指控其在擔(dān)任黔東南州委書記期間，拒不聽取黔東南州政府相關(guān)部門的意見和建議，強(qiáng)令政府退還一家房產(chǎn)開商土地出讓金，給國家造成經(jīng)濟(jì)損失310多萬元。

受政府政績影響

         “對于土地出讓金的減免，國家是有規(guī)定明令禁止的。”薛克鵬向記者介紹，財政部2009年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》就要求，除國務(wù)院有明確規(guī)定以外，任何地區(qū)和部門均不得減免緩繳或者變相減免土地出讓收入，土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，分期繳納最遲也得在兩年內(nèi)全部清繳。

        盡管有禁令，但依然無法阻止各地政府違規(guī)減免的“腳步”。在薛克鵬看來，這主要是地方政府招商引資的政績沖動所致。

        他解釋稱，各地方政府為了吸引外資，會對開發(fā)商實行一些優(yōu)惠政策，在爭相招商過程中，地方政府往往會以招商協(xié)議方式與相關(guān)意向企業(yè)在土地招標(biāo)、掛牌之前商定出讓價格，在約定中標(biāo)價超過商定價的部分，再以土地開發(fā)、獎勵款或其他名義全額或按照一定比例部分返還，使土地出讓金在“左口袋收，右口袋出”中違規(guī)返還。

        “這種行為具有極大的危害性。”薛克鵬指出，一方面這會造成國有公共土地使用收益的流失，同時一些企業(yè)通過關(guān)系獲得廉價土地，對其他企業(yè)來說也破壞了公平競爭，更會滋生大量貪腐問題。

        宋清輝認(rèn)為，當(dāng)前土地出讓金征收環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的亂象，關(guān)鍵在于對土地出讓中違規(guī)現(xiàn)象的責(zé)任劃分與追究的缺位。盡管國家明文規(guī)定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金，但以往審計或督察中查出此類問題，相關(guān)責(zé)任人大多僅被約談和督促整改，受到處理的官員也多是因存在錢權(quán)交易等貪腐行為，違規(guī)成本相對較低，企業(yè)長期欠繳也有恃無恐。

         “土地出讓金問題事關(guān)相關(guān)干部和開發(fā)商雙方的利益鏈，因此在強(qiáng)力打擊干部受賄犯罪，加大追責(zé)的同時，也應(yīng)對不法開發(fā)商進(jìn)行嚴(yán)懲。”宋清輝說。

         宋清輝同時強(qiáng)調(diào)，地方政府任性減免或少征土地出讓金，也反映出土地出讓金收支缺乏公開透明的監(jiān)督管理機(jī)制，土地出讓金怎么繳，怎么減免全憑一把手一句話，“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重。

         他建議相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)公開與監(jiān)督，比如政府每年應(yīng)將土地出讓具體情況定期向人大報告，并向社會公開;同時建立和完善土地出讓金會審制度，相關(guān)部門對每塊地的出讓競價、出讓金減免等進(jìn)行嚴(yán)格審議，杜絕隨意審批減免等現(xiàn)象，確保土地出讓金及時足額征繳到位。

違規(guī)抵押融資手段多

         除了非法減免土地出讓金的問題外，違規(guī)利用土地抵押融資問題也被指是此次審計的“重災(zāi)區(qū)”之一。

         法治周末記者注意到，早在2014年3月12日國土資源部發(fā)布的《國家土地督察公告》中就指出，在例行督察的48個城市中有19個城市存在土地違規(guī)抵押融資貸款行為，共涉及1361個項目，土地面積14233公頃，抵押金額1183.79億元。

         “地方違規(guī)進(jìn)行土地抵押融資的原因多種多樣，有些地方政府是出于追求GDP的需要，有些是財政資金吃緊，有些則是為滿足自身業(yè)績需要。”

         薛克鵬透露，由于地方政府可支配資源比較有限，而對土地支配權(quán)相對較大，在土地抵押融資過程中，地方政府可以主導(dǎo)國有土地使用權(quán)證頒發(fā)、土地價值評估、土地出讓劃撥等程序，因此極易導(dǎo)致此類問題的出現(xiàn)。

         宋清輝也指出，當(dāng)前地方政府面臨資金缺口時就只想通過土地抵押融資獲取資金，“這種以地融資的經(jīng)營模式也使得土地規(guī)押融資問題多發(fā)，成為重災(zāi)區(qū)”。

         2012年12月財政部、發(fā)改委、人民銀行[微博]、銀監(jiān)會四部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，其中明確提出，地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

但土地違規(guī)抵押融資的行為依然屢禁不止。

         據(jù)上述國土部門工作人員透露，當(dāng)前各地政府在土地違規(guī)抵押融資方面主要采取的“招數(shù)”有以下幾種。

        一是將土地違規(guī)劃撥或直接登記到融資平臺公司名下，用于抵押融資。這類劃撥地不具有入市變現(xiàn)條件，通過虛假辦理供地手續(xù)，以辦理出讓手續(xù)后返還土地出讓金的手段進(jìn)行，將機(jī)關(guān)辦公、教育等原劃撥土地劃轉(zhuǎn)給本地國有資產(chǎn)經(jīng)營公司用于融資貸款;

        二是向融資平臺公司注入不合規(guī)土地資產(chǎn)，用于抵押融資。主要是以登記代替審批，直接將行政辦公、事業(yè)單位用地、非盈利性道路等公共用地，以經(jīng)營性用地名義登記到融資平臺公司名下。但這類土地的實際用途和規(guī)劃條件并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變，依然屬于公共用地，所以一旦需要用于償債，根本無法入市變現(xiàn)。

        三是為土地出讓價款未交全的土地進(jìn)行分割登記，用于抵押融資。更有個別地方，通過制作虛假國有土地使用權(quán)證用于抵押融資。

        宋清輝認(rèn)為，由于抵押融資具有一定的隱蔽性，一般難以通過公眾監(jiān)督發(fā)現(xiàn)，因此這種僥幸心理再加上政府的政績沖動是導(dǎo)致此類事件屢禁不止的主要原因。

        “違規(guī)利用土地抵押融資危害很大，必須予以遏制。”薛克鵬指出，一方面它人為制造了較多的地方債務(wù)和金融風(fēng)險，易造成國有土地資產(chǎn)流失，使得城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，引發(fā)土地權(quán)益糾紛;此外，以土地作抵押，也可能會成為地方政府進(jìn)一步征收        農(nóng)民土地的理由，這也會造成各地違法征收土地現(xiàn)象的加劇。

       “對于違規(guī)抵押融資應(yīng)加大監(jiān)管。”宋清輝建議，國土監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)和銀行形成多方合力，共同提高警惕，打擊違規(guī)抵押融資，并加大對違規(guī)地方政府的處罰力度，“對于一些涉嫌協(xié)助違規(guī)融資或?qū)徍税殃P(guān)不嚴(yán)的銀行及融資機(jī)構(gòu)，也應(yīng)追究責(zé)任。”

        此外他強(qiáng)調(diào)，各地政府也應(yīng)逐步擺脫“土地激素”的刺激，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長新常態(tài)，要逐步改變當(dāng)前通過國有土地抵押融資貸款，推動城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)增長模式。“這是有風(fēng)險且不可持續(xù)的。”宋清輝說。