韓曉光
改革開放以來，我國初步建立了一套以社會主義公有制為前提，以保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地為目標(biāo)，以用途管制、土地征收、有償使用3項(xiàng)制度為核心，具有中國特色的土地管理制度體系，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)揮了重要作用。然而，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會變革、利益調(diào)整、依法治國的大背景下，進(jìn)一步推進(jìn)土地制度改革的復(fù)雜和艱難程度，超乎我們的預(yù)期。筆者以為，正視現(xiàn)行土地制度存在的問題，把握正確的改革取向尤為重要。
土地制度改革應(yīng)當(dāng)有利于解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力
新中國成立以來，先后4次調(diào)整以土地制度為核心的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，都極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。當(dāng)前，在土地二元所有制框架下，農(nóng)村集體土地受制于權(quán)能不完整、權(quán)屬不清晰、地位不對等以及不能入市流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)價值難以顯化等因素，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)明顯不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展：一是以家庭為單位的生產(chǎn)方式逐漸向適度規(guī)模經(jīng)營過渡——這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，二是農(nóng)村人口離鄉(xiāng)進(jìn)城、農(nóng)村聚落外擴(kuò)內(nèi)空造成了土地資源極大浪費(fèi)——這是重塑城鄉(xiāng)人地關(guān)系的重大課題，三是空殼化的集體經(jīng)濟(jì)組織亟須注入新的活力——這是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下完善集體土地權(quán)能的依據(jù)所在。在必須堅(jiān)持土地公有制和目前農(nóng)村土地仍然具備一定生存保障功能的條件下，筆者建議加快推進(jìn)農(nóng)村土地股份制改革。
其一，堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有制，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)人地位，引導(dǎo)其建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要、遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)。
其二，在完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，分類設(shè)置股權(quán)形式，對已經(jīng)依法確認(rèn)的承包土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，以其土地用益物權(quán)入股；對尚未分配的其他土地，以集體土地使用權(quán)入股，并形成集體股，以解決集體經(jīng)濟(jì)組織新增成員和代際公平問題。
其三，農(nóng)村土地股權(quán)僅限于土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)性質(zhì)，既可以滿足合理流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營和“帶股進(jìn)城”、“資本下鄉(xiāng)”之需要，又同樣服從土地用途管制、空間規(guī)劃以及國家基于公共利益的土地征收。
土地制度改革應(yīng)當(dāng)有利于推動新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程
一是應(yīng)當(dāng)盡快分級分類劃定永久基本農(nóng)田、城市發(fā)展邊界和生態(tài)保護(hù)紅線，城市規(guī)模擴(kuò)張必須與城市人口規(guī)模增加相同步，年度新增建設(shè)用地必須與城市新增人口相掛鉤，并逐步減少工業(yè)等生產(chǎn)性用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。
二是雖然從長遠(yuǎn)看，土地財(cái)政將難以為繼，但短期內(nèi)土地財(cái)政仍然是支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要資金來源，對其進(jìn)行過度抑制或者釜底抽薪都有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下要務(wù)就是同步推進(jìn)建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制和更多依賴地方稅收的城鎮(zhèn)發(fā)展籌資機(jī)制，讓提供土地者受益，讓使用土地者納稅。
三是人地關(guān)系的協(xié)調(diào)優(yōu)化，要求城鎮(zhèn)化必須與工業(yè)化對人口的吸納能力和產(chǎn)業(yè)的支撐能力相匹配，這就需要為城鄉(xiāng)要素流動搭建有效路徑。戶籍制度的松動為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化創(chuàng)造了條件，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤則為資金和土地要素互補(bǔ)性流動提供了渠道。在目前沒有大規(guī)模支持農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況下，這一制度設(shè)計(jì)可以作為以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城市反哺農(nóng)村的最有效平臺，應(yīng)當(dāng)使其為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展發(fā)揮更多作用。
土地制度改革應(yīng)當(dāng)有利于發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用
一是應(yīng)當(dāng)正視并逐步消除目前國有建設(shè)用地配置中違背市場規(guī)則和公平精神的行為。如：對于劃撥土地，應(yīng)大幅縮小范圍、嚴(yán)格審查條件，并防止其“隱形入市”和變相用于經(jīng)營用途。對于商住用地，應(yīng)摒棄單純的“價高者得”規(guī)則，更多地考慮土地的社會價值和公共需求，體現(xiàn)社會主義公有制的優(yōu)越性。對于工業(yè)用地，應(yīng)改變以低成本土地支撐工業(yè)化的模式，取得方式和使用年限要反映其產(chǎn)品的市場規(guī)律，對集約程度和經(jīng)營效益要加強(qiáng)約束性考察，并建立嚴(yán)格的退出機(jī)制，使工業(yè)用地回歸到作為生產(chǎn)要素的價值上來，而不能作為企業(yè)囤積獲利的工具。
二是農(nóng)村宅基地作為一種承載保障功能和福利性質(zhì)的特殊建設(shè)用地，一方面，政府應(yīng)當(dāng)區(qū)分“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)區(qū)域”兩類情況，以不同方式貫徹“一戶一宅”原則，做到應(yīng)保盡保。另一方面，應(yīng)當(dāng)通過市場機(jī)制促進(jìn)宅基地有償流轉(zhuǎn)、有償退出和有償收回，解決大量客觀存在的宅基地閑置、“一戶多宅”和非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承或其他合法方式占用、使用宅基地問題。
土地制度改革應(yīng)當(dāng)有利于提高土地管理效率
其一，厘清各級政府責(zé)任。堅(jiān)持目前的中央和省兩級土地審批權(quán)限設(shè)置，在宏觀層面上，由中央政府負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)和規(guī)劃計(jì)劃管控，目標(biāo)導(dǎo)向是維護(hù)國家整體利益，確保耕地紅線；在中觀層面上，由省級政府負(fù)責(zé)征地審批和土地市場監(jiān)管，目標(biāo)導(dǎo)向是維護(hù)土地管理秩序，確保群眾權(quán)益；在微觀層面上，由市縣級政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施和用地主體管理，目標(biāo)導(dǎo)向是促進(jìn)節(jié)約集約用地，服務(wù)地方發(fā)展。
其二，尊重地方首創(chuàng)精神。各地情況千差萬別，土地制度改革既不可能完全推行“一刀切”，也不可能做到一勞永逸。在堅(jiān)持法治、實(shí)事求是、尊重民意的前提下，賦予地方政府更多自主權(quán)，建立與社會公眾、用地主體的良性談判機(jī)制，使其擺脫“帶著枷鎖跳舞”的尷尬境地。
其三，突出城鄉(xiāng)一體管理?，F(xiàn)行土地管理無論是制度安排還是機(jī)構(gòu)設(shè)置，都存在重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)問題，建議整合國土資源、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門以及國土資源部門不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地的管理職能，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一、歸口管理，通過權(quán)力制衡防止對農(nóng)村土地權(quán)益的侵害。
其四，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。政府土地管控除了行政命令，還應(yīng)當(dāng)通過市場機(jī)制發(fā)揮作用，無論是別墅和高爾夫球場，還是閑置土地和小產(chǎn)權(quán)房，都是基于市場而出現(xiàn)的，也就應(yīng)當(dāng)從市場規(guī)律入手研究解決方案，通過市場調(diào)節(jié)利益，通過市場優(yōu)化管理。
（作者韓曉光為山東省濟(jì)南市國土資源局局長，周鵬供職于山東省濟(jì)南市國土資源局）
