11月2日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》(以下簡稱《方案》)，這是當前我國農(nóng)村改革的頂層設計，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展關鍵時期的關鍵部署。值得一提的是，按照《方案》要求，當前和今后一個時期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理制度等5大領域。
宅基地自愿有償退出機制
據(jù)京華時報報道，明晰的產(chǎn)權是市場經(jīng)濟的核心。當前，我國市場化改革向縱深推進，農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清、權責不明、保護不嚴、流轉不暢等問題凸顯。如何讓農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”活起來，讓農(nóng)民享有更多財產(chǎn)權利?成為下一步農(nóng)村改革繞不開的問題。
“走市場經(jīng)濟道路，明晰產(chǎn)權是個不可回避的話題。農(nóng)村集體產(chǎn)權越清晰，農(nóng)村的市場活力就越強大。”國家行政學院教授汪玉凱認為，目前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革相對滯后，導致一方面農(nóng)村各類要素潛能無法被激活，另一方面也不利于農(nóng)民合法權利的保護。
上述方案對這一問題著重提及。方案提出，建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求和社會主義初級階段實際的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，必須以保護農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利為重點……確保集體經(jīng)濟發(fā)展成果惠及本集體所有成員。
另據(jù)澎湃新聞報道，在中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)研究室主任張元紅看來，《方案》重在部署農(nóng)村的綜合改革，而土地制度影響深遠，財政補貼、價格支持等政策，短期可能會有變化，但土地制度一旦定下來，就會在較長時間內(nèi)不變。同時，農(nóng)村土地制度也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)支持政策等的基礎。
國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶表示，十八屆三中全會后，在農(nóng)村改革上，中央和國務院前期發(fā)了很多改革意見和方案，后面還會有一些意見方案出臺，此次方案是起綜合性指導作用的文件。葉興慶強調(diào)，農(nóng)村單項改革很有必要，但農(nóng)村改革一些共性問題，共同需要遵守的基本原則，需予以明確。
“大力推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，有利于拓展農(nóng)民財產(chǎn)性收入來源，有利于建立農(nóng)民增收長效機制?！比~興慶認為，進一步放活土地經(jīng)營權、開展集體經(jīng)營性建設用地入市試點、推進集體資產(chǎn)確權到戶等都會成為今后改革的看點。
張元紅指出，相比此前發(fā)布的一些文件，《方案》在兩方面提的更明確：一是落實集體所有權，界定集體成員權，明晰集體產(chǎn)權主體。二是探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，以及試點土地承包經(jīng)營權有償退出。
《方案》指出，落實集體所有權，就是落實“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權，明晰集體土地產(chǎn)權歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權落實到本集體組織的每個農(nóng)戶。放活土地經(jīng)營權，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
實際上，農(nóng)村土地征收如何推進?哪些集體經(jīng)營性建設用地可以入市?宅基地怎樣流轉?《方案》也明確了方向。農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。
集體經(jīng)營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。
宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
葉興慶說，十八屆三中全會要求賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，“三塊地”改革的共同方向就是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，這是改革方向，也是基本要求?！皩r(nóng)民而言，其財產(chǎn)權利來源很大程度上依賴于農(nóng)村的土地，包括承包耕地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地等?！比~興慶說。
眼下，“三塊地”改革正在全國33個試點地區(qū)開展，試點時間是到2017年。由于試點范圍較小，葉興慶說，“三塊地”改革的具體文件《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》并未對社會公開。
“三塊地”改革涉及土地管理法、物權法、擔保法、城市房地產(chǎn)管理法等法律的修改，修法任務量較大。葉興慶認為，“三塊地”改革最快可能在2018年全面推開，具體要看試點結束后的評估。
集體經(jīng)營性建設用地上市下一步需解決三大問題。
一是上市用圖上，這類土地用于商品房開發(fā)基本不太可能，工業(yè)和商業(yè)用地可能性大。二是土地出讓金收益分配上，國家以稅收的方式，或以土地收益調(diào)節(jié)基金參與分配，剩下歸土地所有者。三是農(nóng)民在征地過程中拿到的收益和在集體土地直接上市獲得的收益兩者之間要有個平衡，否則征地無法推進。
征地制度改革的難點在于經(jīng)營性用地和公益性用地的界定，目前社會對公益性用地的內(nèi)涵和外延分歧比較大。學校、醫(yī)院用地是公益性的，但現(xiàn)在也有市場化的學校、醫(yī)院，收費公路也很普遍，定性很難。
《方案》破解誰來種地困局
“這份文件的出臺恰逢其時，不僅踏在了改革的鼓點上，而且對農(nóng)村改革內(nèi)容進行了全局性的描繪，也切中了當前中央財政農(nóng)業(yè)投入的設計等重點問題?！币晃晦r(nóng)業(yè)系統(tǒng)人士坦言，“當前我國農(nóng)業(yè)競爭力開始進入下降期，農(nóng)村改革進入攻堅期，必須進行改革的全面規(guī)劃，重點突出、重拳出擊、直打要害?！?
據(jù)每日經(jīng)濟新聞報道，糧食生產(chǎn)依賴“386199”部隊(指農(nóng)村留守的婦女兒童老人)、務農(nóng)老齡化、農(nóng)業(yè)后繼乏人、生產(chǎn)效率低下……“誰來種地”“怎么種地”制約我國農(nóng)業(yè)做大做強。對此，《方案》提出，吸引年輕人務農(nóng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。提出加快培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
“相比于小農(nóng)戶，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有一定的生產(chǎn)資金和規(guī)模，可以進行規(guī)模化經(jīng)營，收益相對可觀，能解決‘誰來種地’問題;而職業(yè)農(nóng)民懂技術、善管理，還能解決‘怎么種地’問題，有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型?！敝袊缈圃恨r(nóng)村所研究員黨國英說。
專家指出，方案傳遞出國家將大力扶持新型職業(yè)農(nóng)民、新型經(jīng)營主體的強烈信號，預計下一步財稅、金融等相關政策均會向這方面明顯傾斜。
不讀不提及的是，今年6月，在“部分省(區(qū))深化農(nóng)村改革座談會”上，中央農(nóng)村工作領導小組副組長、中央農(nóng)辦主任陳錫文表示，“《方案》全局性地描繪農(nóng)村改革的‘四梁八柱’”。
據(jù)了解，在此次“座談會”上，與會者就當前“三農(nóng)”困境展開了討論，其結論基本有：在當前GDP增速放緩下，2.7億外出務工農(nóng)民的工資性收入增長困難，而種田比較效益仍然不高，農(nóng)民就業(yè)增收問題亟待解決。
今后，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食生產(chǎn)將更加與國際接軌，用好國內(nèi)與國際兩個市場，我國糧食“十一連增”背后也暴露出生產(chǎn)結構與市場需求的矛盾。目前，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價格逼近“天花板”，同時生產(chǎn)成本“地板”不斷抬升，形成雙重擠壓，形勢嚴峻。
另一方面，“三農(nóng)”內(nèi)部環(huán)境亟待改變。在當前人員流動速度加快的大背景下，存量巨大的農(nóng)村集體資產(chǎn)改革成為關注焦點。
《方案》指出，當前和今后一個時期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理制度等五大領域。在深化農(nóng)村土地制度改革方面，基本方向是：落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權。
其中，對集體經(jīng)營性建設用地制度，將允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。
“近年來，在國家糧食連年豐收、國際糧價持續(xù)走低的情況下，有人認為國家對農(nóng)業(yè)的支持力度可以減弱。而文件提出農(nóng)業(yè)投入只增不減，農(nóng)業(yè)支持保護力度繼續(xù)加大，體現(xiàn)出中央對三農(nóng)工作不放松、確保農(nóng)業(yè)重中之重地位的政策意圖?！敝袊嗣翊髮W農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭鳳田說。
在2013年“兩會”期間，就有多名全國政協(xié)委員在發(fā)言中提出，必須盡快建立一個既符合國際規(guī)則，又符合我國國情、具有中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策支持體系，應該參照發(fā)達國家和我國支持教育的做法，對公共財政支農(nóng)支出的數(shù)量、比例和增速用立法或其他形式確定下來。
《方案》明確提出，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，中央預算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減?！拔募w現(xiàn)出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的共享發(fā)展新理念?！秉h國英說。
方案還強調(diào)對財政支農(nóng)支出結構加以優(yōu)化，對此鄭鳳田認為，財政支農(nóng)確實存在著效率不高、精準度不夠等問題，一些涉農(nóng)專項資金呈現(xiàn)“小、散、亂”特征。今后財政支農(nóng)首先會向種糧大戶、主產(chǎn)區(qū)等傾斜，這也有利于農(nóng)業(yè)轉方式。
此外，《方案》指出，在進行農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行“政經(jīng)分開”試驗。
“農(nóng)村治理是今后農(nóng)村改革的重頭戲。中央文件首次提出‘政經(jīng)分開’，借鑒了國企改革的經(jīng)驗，有利于農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，也有利于實現(xiàn)農(nóng)村治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。”鄭風田說。
在我國城鎮(zhèn)化推進過程中，長三角、珠三角等地城鄉(xiāng)接合部的村集體資產(chǎn)，市值往往較高。面對巨大利益，在缺少監(jiān)督的情況下，一些村干部在參與集體資產(chǎn)經(jīng)營管理過程中，出現(xiàn)了侵吞集體資產(chǎn)、“小官大貪”等現(xiàn)象，既侵蝕農(nóng)民利益，也影響農(nóng)村長治久安。
葉興慶認為，實行“政經(jīng)分開”試驗，由有經(jīng)營能力的專業(yè)機構對集體資產(chǎn)進行管理，實現(xiàn)保值增值，既可以提高經(jīng)營效率，也可以緩解矛盾沖突，提高農(nóng)村基層治理水平。
