11月2日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》)，這是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的關(guān)鍵部署。值得一提的是，按照《方案》要求，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等5大領(lǐng)域。

宅基地自愿有償退出機(jī)制

        據(jù)京華時(shí)報(bào)報(bào)道，明晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心。當(dāng)前，我國(guó)市場(chǎng)化改革向縱深推進(jìn)，農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢等問(wèn)題凸顯。如何讓農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”活起來(lái)，讓農(nóng)民享有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利?成為下一步農(nóng)村改革繞不開(kāi)的問(wèn)題。

        “走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，明晰產(chǎn)權(quán)是個(gè)不可回避的話(huà)題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)越清晰，農(nóng)村的市場(chǎng)活力就越強(qiáng)大。”國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相對(duì)滯后，導(dǎo)致一方面農(nóng)村各類(lèi)要素潛能無(wú)法被激活，另一方面也不利于農(nóng)民合法權(quán)利的保護(hù)。

        上述方案對(duì)這一問(wèn)題著重提及。方案提出，建立健全符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求和社會(huì)主義初級(jí)階段實(shí)際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)……確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。

        另?yè)?jù)澎湃新聞報(bào)道，在中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)研究室主任張?jiān)t看來(lái)，《方案》重在部署農(nóng)村的綜合改革，而土地制度影響深遠(yuǎn)，財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格支持等政策，短期可能會(huì)有變化，但土地制度一旦定下來(lái)，就會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不變。同時(shí)，農(nóng)村土地制度也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)業(yè)支持政策等的基礎(chǔ)。

        國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)葉興慶表示，十八屆三中全會(huì)后，在農(nóng)村改革上，中央和國(guó)務(wù)院前期發(fā)了很多改革意見(jiàn)和方案，后面還會(huì)有一些意見(jiàn)方案出臺(tái)，此次方案是起綜合性指導(dǎo)作用的文件。葉興慶強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村單項(xiàng)改革很有必要，但農(nóng)村改革一些共性問(wèn)題，共同需要遵守的基本原則，需予以明確。

        “大力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源，有利于建立農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制?！比~興慶認(rèn)為，進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)、推進(jìn)集體資產(chǎn)確權(quán)到戶(hù)等都會(huì)成為今后改革的看點(diǎn)。

        張?jiān)t指出，相比此前發(fā)布的一些文件，《方案》在兩方面提的更明確：一是落實(shí)集體所有權(quán)，界定集體成員權(quán)，明晰集體產(chǎn)權(quán)主體。二是探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，以及試點(diǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出。

        《方案》指出，落實(shí)集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶(hù)。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

        實(shí)際上，農(nóng)村土地征收如何推進(jìn)?哪些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市?宅基地怎樣流轉(zhuǎn)?《方案》也明確了方向。農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

        集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。

        宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶(hù)依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

        葉興慶說(shuō)，十八屆三中全會(huì)要求賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“三塊地”改革的共同方向就是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這是改革方向，也是基本要求。“對(duì)農(nóng)民而言，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)源很大程度上依賴(lài)于農(nóng)村的土地，包括承包耕地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等?！比~興慶說(shuō)。

        眼下，“三塊地”改革正在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展，試點(diǎn)時(shí)間是到2017年。由于試點(diǎn)范圍較小，葉興慶說(shuō)，“三塊地”改革的具體文件《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》并未對(duì)社會(huì)公開(kāi)。

        “三塊地”改革涉及土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法、城市房地產(chǎn)管理法等法律的修改，修法任務(wù)量較大。葉興慶認(rèn)為，“三塊地”改革最快可能在2018年全面推開(kāi)，具體要看試點(diǎn)結(jié)束后的評(píng)估。

        集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市下一步需解決三大問(wèn)題。

        一是上市用圖上，這類(lèi)土地用于商品房開(kāi)發(fā)基本不太可能，工業(yè)和商業(yè)用地可能性大。二是土地出讓金收益分配上，國(guó)家以稅收的方式，或以土地收益調(diào)節(jié)基金參與分配，剩下歸土地所有者。三是農(nóng)民在征地過(guò)程中拿到的收益和在集體土地直接上市獲得的收益兩者之間要有個(gè)平衡，否則征地?zé)o法推進(jìn)。

        征地制度改革的難點(diǎn)在于經(jīng)營(yíng)性用地和公益性用地的界定，目前社會(huì)對(duì)公益性用地的內(nèi)涵和外延分歧比較大。學(xué)校、醫(yī)院用地是公益性的，但現(xiàn)在也有市場(chǎng)化的學(xué)校、醫(yī)院，收費(fèi)公路也很普遍，定性很難。

《方案》破解誰(shuí)來(lái)種地困局

        “這份文件的出臺(tái)恰逢其時(shí)，不僅踏在了改革的鼓點(diǎn)上，而且對(duì)農(nóng)村改革內(nèi)容進(jìn)行了全局性的描繪，也切中了當(dāng)前中央財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的設(shè)計(jì)等重點(diǎn)問(wèn)題?！币晃晦r(nóng)業(yè)系統(tǒng)人士坦言，“當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力開(kāi)始進(jìn)入下降期，農(nóng)村改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，必須進(jìn)行改革的全面規(guī)劃，重點(diǎn)突出、重拳出擊、直打要害?！?

        據(jù)每日經(jīng)濟(jì)新聞報(bào)道，糧食生產(chǎn)依賴(lài)“386199”部隊(duì)(指農(nóng)村留守的婦女兒童老人)、務(wù)農(nóng)老齡化、農(nóng)業(yè)后繼乏人、生產(chǎn)效率低下……“誰(shuí)來(lái)種地”“怎么種地”制約我國(guó)農(nóng)業(yè)做大做強(qiáng)。對(duì)此，《方案》提出，吸引年輕人務(wù)農(nóng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者隊(duì)伍。提出加快培育家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

        “相比于小農(nóng)戶(hù)，家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有一定的生產(chǎn)資金和規(guī)模，可以進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，收益相對(duì)可觀(guān)，能解決‘誰(shuí)來(lái)種地’問(wèn)題;而職業(yè)農(nóng)民懂技術(shù)、善管理，還能解決‘怎么種地’問(wèn)題，有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村所研究員黨國(guó)英說(shuō)。

        專(zhuān)家指出，方案?jìng)鬟f出國(guó)家將大力扶持新型職業(yè)農(nóng)民、新型經(jīng)營(yíng)主體的強(qiáng)烈信號(hào)，預(yù)計(jì)下一步財(cái)稅、金融等相關(guān)政策均會(huì)向這方面明顯傾斜。

        不讀不提及的是，今年6月，在“部分省(區(qū))深化農(nóng)村改革座談會(huì)”上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、中央農(nóng)辦主任陳錫文表示，“《方案》全局性地描繪農(nóng)村改革的‘四梁八柱’”。

        據(jù)了解，在此次“座談會(huì)”上，與會(huì)者就當(dāng)前“三農(nóng)”困境展開(kāi)了討論，其結(jié)論基本有：在當(dāng)前GDP增速放緩下，2.7億外出務(wù)工農(nóng)民的工資性收入增長(zhǎng)困難，而種田比較效益仍然不高，農(nóng)民就業(yè)增收問(wèn)題亟待解決。

        今后，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食生產(chǎn)將更加與國(guó)際接軌，用好國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，我國(guó)糧食“十一連增”背后也暴露出生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)需求的矛盾。目前，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格逼近“天花板”，同時(shí)生產(chǎn)成本“地板”不斷抬升，形成雙重?cái)D壓，形勢(shì)嚴(yán)峻。

        另一方面，“三農(nóng)”內(nèi)部環(huán)境亟待改變。在當(dāng)前人員流動(dòng)速度加快的大背景下，存量巨大的農(nóng)村集體資產(chǎn)改革成為關(guān)注焦點(diǎn)。

        《方案》指出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等五大領(lǐng)域。在深化農(nóng)村土地制度改革方面，基本方向是：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

        其中，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度，將允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服等經(jīng)營(yíng)性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國(guó)有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。

        “近年來(lái)，在國(guó)家糧食連年豐收、國(guó)際糧價(jià)持續(xù)走低的情況下，有人認(rèn)為國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度可以減弱。而文件提出農(nóng)業(yè)投入只增不減，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度繼續(xù)加大，體現(xiàn)出中央對(duì)三農(nóng)工作不放松、確保農(nóng)業(yè)重中之重地位的政策意圖?！敝袊?guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭鳳田說(shuō)。

        在2013年“兩會(huì)”期間，就有多名全國(guó)政協(xié)委員在發(fā)言中提出，必須盡快建立一個(gè)既符合國(guó)際規(guī)則，又符合我國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策支持體系，應(yīng)該參照發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)支持教育的做法，對(duì)公共財(cái)政支農(nóng)支出的數(shù)量、比例和增速用立法或其他形式確定下來(lái)。

        《方案》明確提出，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減?！拔募w現(xiàn)出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的共享發(fā)展新理念?！秉h國(guó)英說(shuō)。

        方案還強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)加以?xún)?yōu)化，對(duì)此鄭鳳田認(rèn)為，財(cái)政支農(nóng)確實(shí)存在著效率不高、精準(zhǔn)度不夠等問(wèn)題，一些涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金呈現(xiàn)“小、散、亂”特征。今后財(cái)政支農(nóng)首先會(huì)向種糧大戶(hù)、主產(chǎn)區(qū)等傾斜，這也有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式。

        此外，《方案》指出，在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村“兩委”對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開(kāi)展實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”試驗(yàn)。

        “農(nóng)村治理是今后農(nóng)村改革的重頭戲。中央文件首次提出‘政經(jīng)分開(kāi)’，借鑒了國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)，有利于農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理能力和治理體系的現(xiàn)代化?！编嶏L(fēng)田說(shuō)。

        在我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，長(zhǎng)三角、珠三角等地城鄉(xiāng)接合部的村集體資產(chǎn)，市值往往較高。面對(duì)巨大利益，在缺少監(jiān)督的情況下，一些村干部在參與集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，出現(xiàn)了侵吞集體資產(chǎn)、“小官大貪”等現(xiàn)象，既侵蝕農(nóng)民利益，也影響農(nóng)村長(zhǎng)治久安。

        葉興慶認(rèn)為，實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”試驗(yàn)，由有經(jīng)營(yíng)能力的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)保值增值，既可以提高經(jīng)營(yíng)效率，也可以緩解矛盾沖突，提高農(nóng)村基層治理水平。