當(dāng)前，節(jié)約集約用地正在成為建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要舉措，也是統(tǒng)領(lǐng)土地資源管理的抓手。筆者曾經(jīng)多次考察研究香港的集約用地模式，也研究過(guò)澳大利亞、美國(guó)一些大中城市的用地模式和用地特征，發(fā)現(xiàn)了一些帶有普遍性、規(guī)律性的東西，結(jié)合這些研究成果，談一下新常態(tài)下的節(jié)約集約用地政策工具的選擇。
節(jié)約集約用地形勢(shì)的基本判斷
當(dāng)前，節(jié)約集約用地已經(jīng)步入了一個(gè)新階段。從管指標(biāo)到管規(guī)劃，再到管政策、體制、機(jī)制和制度，這是我國(guó)10多年節(jié)約集約用地工作發(fā)展的清晰脈絡(luò)。隨著國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)一步推進(jìn)，指令性的管理逐漸變成了指導(dǎo)性管理，硬性的管理、控制性的管理逐漸被法制化的規(guī)劃所取代。以往認(rèn)為節(jié)約集約用地管理就是管用地指標(biāo)，現(xiàn)在認(rèn)為節(jié)約集約用地更重要的是頂層設(shè)計(jì)和宏觀管理。這些都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下人們逐漸認(rèn)識(shí)和總結(jié)出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。
頂層設(shè)計(jì)逐漸被認(rèn)知，并開始有雛形。以《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，節(jié)約集約用地的頂層設(shè)計(jì)開始顯現(xiàn)。地方層面看，無(wú)論是深圳的從單一產(chǎn)業(yè)向復(fù)合式發(fā)展城市更新模式，還是上海的“總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”五位一體，都彰顯了頂層設(shè)計(jì)思想。
從眼睛向外轉(zhuǎn)向眼睛向內(nèi)，通過(guò)城市更新節(jié)約集約用地。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，土地財(cái)政問(wèn)題被重新詮釋，從低成本的外延式擴(kuò)展到投入巨資進(jìn)行城市內(nèi)部改造和質(zhì)量提升，攤大餅式的發(fā)展被存量挖掘的質(zhì)量型城市更新所替代。城市更新不是簡(jiǎn)單推倒重建，而是在考慮未來(lái)發(fā)展、居民宜居，注重對(duì)城市記憶、歷史文脈的保護(hù)。在國(guó)外，1858年在荷蘭召開了第一次城市更新研討會(huì)，而現(xiàn)代意義上大規(guī)模的城市更新則是始于20世紀(jì)60、70年代的美國(guó)。1980年后，美國(guó)的大規(guī)模城市更新已經(jīng)停止，總體上進(jìn)入了謹(jǐn)慎的、漸進(jìn)的小規(guī)模再開發(fā)階段。我國(guó)目前這個(gè)階段類似美國(guó)20世紀(jì)60、70年代的情形，也就是說(shuō)從城市擴(kuò)展到城市緊湊發(fā)展；也類似歐洲的城市緊縮增長(zhǎng)模式。
從單一追求物理強(qiáng)度到追求綜合效益。其實(shí)，節(jié)約集約用地的核心指標(biāo)是強(qiáng)度，也是承載能力。在宜居的前提下不斷增加承載強(qiáng)度，是集約用地追求的最終目標(biāo)。何種強(qiáng)度才宜居？主要指標(biāo)包括物理性強(qiáng)度指標(biāo)（建筑密度、建筑容積率等）、經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)度指標(biāo)（地均產(chǎn)出、地均利稅等）、心理性強(qiáng)度指標(biāo)（擁擠感、孤獨(dú)感、愉悅感、個(gè)人所需的最小空間范圍等）、文化性強(qiáng)度指標(biāo)（文物古跡、廳堂樓閣、博物館、書院等）等。這些指標(biāo)組合最優(yōu)就是集約用地的最終目標(biāo)。
節(jié)約集約用地的差別化管理被認(rèn)同。國(guó)外的研究發(fā)現(xiàn)，人均國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到5000美元以上時(shí)，人們才有集約用地的主觀需求。我國(guó)不同地區(qū)人們收入水平存在很大差異，因此，節(jié)約集約用地的推進(jìn)也要考慮區(qū)域差異，不能搞一刀切。
節(jié)約集約用地可持續(xù)性政策工具選擇
縱觀大量的政策實(shí)踐活動(dòng)，政策工具選擇的不當(dāng)是造成政策失效的重要原因。面對(duì)新常態(tài)、新情況，在節(jié)約集約用地管理中應(yīng)探討更適當(dāng)?shù)膹?fù)合工具。具體而言，通過(guò)市場(chǎng)性政策工具增加企業(yè)節(jié)約集約用地的動(dòng)力，通過(guò)社會(huì)化的自愿性政策工具提高社會(huì)與節(jié)約集約用地發(fā)展協(xié)同度，通過(guò)內(nèi)部政策工具增強(qiáng)政府對(duì)節(jié)約集約發(fā)展的引導(dǎo)力。為此，筆者建議：
開展集約用地標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃研究。如按照節(jié)約集約用地的生命周期理論，依據(jù)多種方法的預(yù)測(cè)，筆者及整個(gè)研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，北京（或者京津冀）核心區(qū)到2045年左右，面積將達(dá)到4300平方公里～4500平方公里以上，人口將達(dá)到4000多萬(wàn)人。再如：2008年北京市出臺(tái)了《北京市城市建設(shè)節(jié)約用地標(biāo)準(zhǔn)》。為了驗(yàn)證這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)適用性，筆者及團(tuán)隊(duì)編制了一個(gè)軟件，利用五環(huán)內(nèi)的地塊數(shù)據(jù)和北京節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的數(shù)值進(jìn)行比對(duì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：北京市中心城區(qū)超過(guò)節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)的地塊占總地塊的36.28%，正好在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的地塊占總地塊的13.98%，不符合標(biāo)準(zhǔn)的地塊占總數(shù)的49.74%。
此外，筆者利用1984年～2014年遙感數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析道路網(wǎng)絡(luò)與城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張的分布特征以及兩者之間的擬合關(guān)系，探求道路網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)下城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)張的一般規(guī)律。結(jié)果發(fā)現(xiàn)路，網(wǎng)密度雖然不同城市間存在差異，但是達(dá)到最高點(diǎn)到相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)的比值接近0.3這個(gè)常數(shù)。北京目前的比值是0.17，未來(lái)幾十年的增長(zhǎng)發(fā)展仍然不可避免。針對(duì)這些情況，政策上可以通過(guò)優(yōu)化時(shí)序來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用的節(jié)約集約。
加強(qiáng)政策工具效果的模擬研究。筆者認(rèn)為，探索耕地、建設(shè)用地未來(lái)利用的極限規(guī)模（穩(wěn)態(tài)規(guī)模）預(yù)測(cè)等問(wèn)題，對(duì)政策工具的選擇具有重要參考。如以人口極限規(guī)模（16億）時(shí)對(duì)糧食或食物的需求為基礎(chǔ)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換成畝產(chǎn)并推算出總面積發(fā)現(xiàn)，總耕地面積約需要18億畝，這就是耕地紅線。針對(duì)城市用地規(guī)模的預(yù)測(cè)發(fā)現(xiàn)，未來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量應(yīng)少于15萬(wàn)平方公里。截至2013年底，全國(guó)城鎮(zhèn)土地總面積為8.6萬(wàn)平方公里。到發(fā)展穩(wěn)態(tài)期（2045年），未來(lái)30年有6.4萬(wàn)平方公里的發(fā)展空間。這類研究有利于制定有針對(duì)性的政策。
此外，筆者研究了2001年～2010年工業(yè)用地政策效應(yīng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)我國(guó)工業(yè)土地使用制度和工業(yè)用地調(diào)控政策對(duì)工業(yè)的發(fā)展都具有重要的推動(dòng)作用，土地使用制度和用地調(diào)控政策共同作用下對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響更加明顯。
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，節(jié)約集約用地工作也進(jìn)入了一個(gè)新階段。在新階段，節(jié)約集約用地在制度層面有了系統(tǒng)性提升和初步的頂層設(shè)計(jì)，也開始關(guān)注市場(chǎng)性政策工具和自愿性政策工具的探索，復(fù)合型的創(chuàng)新政策工具研究將是今后一段時(shí)間的發(fā)展趨勢(shì)。
