城市發(fā)展與耕地保護(hù)成為當(dāng)今社會(huì)主要矛盾，尤其是城市郊區(qū)的土地管理混亂，已經(jīng)是國(guó)土資源管理的首要問(wèn)題，本文從土地利用存在的問(wèn)題和對(duì)策，系統(tǒng)地闡述城市郊區(qū)土地的管理。

近年來(lái)，由于城市迅速外延擴(kuò)展，給郊區(qū)特別是近郊土地管理帶來(lái)了一定的難度，在一定程度上存在盲目用地和管理失控現(xiàn)象，將不能保證土地資源的持續(xù)利用，最終也會(huì)妨礙城市和城市社會(huì)持續(xù)發(fā)展。因此，對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中郊區(qū)土地利用問(wèn)題進(jìn)行深入研究，具有重要意義。本文以西安市為例對(duì)此加以分析。

一、土地利用存在的主要問(wèn)題

1、耕地面積銳減，人均耕地占用率急劇下降。市郊土地作為城市發(fā)展擴(kuò)張的主要對(duì)象，耕地被侵占不可避免，但作為城市的社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和生態(tài)支持系統(tǒng)，必須使一個(gè)城市郊區(qū)有相應(yīng)的耕地面積。而西安市在發(fā)展過(guò)程中，對(duì)城市支持系統(tǒng)的擠壓相當(dāng)嚴(yán)重。

2、土地利用結(jié)構(gòu)不合理。合理的土地結(jié)構(gòu)，有利于發(fā)揮土地資源的生產(chǎn)潛力和區(qū)位效益及聚集聚集效果，以達(dá)到土地利用的綜合效益最優(yōu)化。西安郊區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在二，三產(chǎn)業(yè)比例及布局的不合理，第一產(chǎn)業(yè)中，專業(yè)菜地不足以及農(nóng)村居民點(diǎn)過(guò)散，面積過(guò)大。近郊的黃金地段大量被相當(dāng)多的效益低，污染重的工廠占用，未能充分利用土地優(yōu)越的區(qū)位條件，發(fā)揮更大的生產(chǎn)潛力和效，益。此外，全區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)零星散亂無(wú)序發(fā)布，有待根據(jù)節(jié)地，適用，方便，美觀的原則進(jìn)一步調(diào)整。

3、土地利用程度不高。城郊土地的特殊地理位置決定了它的雙重任務(wù)，一是滿足第二，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，二是建立良好的支持城市發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，在這兩個(gè)發(fā)展方向上，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地和提高土地利用的集約化程度。該區(qū)土地利用程度不高主要表現(xiàn)在：（1）常有撂荒地出現(xiàn)。（2）土地利用率低，常有“空心村”現(xiàn)象出現(xiàn)。（3）土地生產(chǎn)率中等，農(nóng)民對(duì)它的投入熱情不高。

4、土地污染嚴(yán)重。隨著城市的發(fā)展，工業(yè)“三廢”和生活垃圾對(duì)郊區(qū)土地資源的污染日益嚴(yán)重。工廠大多建在郊區(qū)，工業(yè)廢水治理程度低，大部分廢水排入河道，使河水受到嚴(yán)重污染，兩岸農(nóng)田，魚塘也受到不同程度的污染，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量受到威脅。環(huán)境污染正成為郊區(qū)土地利用的嚴(yán)重問(wèn)題。

5、土地非法交易和土地投機(jī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。土地資產(chǎn)有增值的特性，使之成為投機(jī)者的首選目標(biāo)；另一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益較低，集體單位也樂(lè)于把土地作為交易物----以地生財(cái)。這種交易行為，直接導(dǎo)致耕地面積的下降，使耕地得不到有效保護(hù)，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，同時(shí)也造成土地資產(chǎn)收益流失。國(guó)家財(cái)政收入降低，造成土地資源浪費(fèi)，也違反了土地利用總體規(guī)劃，破壞了土地市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、合理配置土地資源的對(duì)策

土地資源的合理利用包括利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，利用方式的集約化，前者可以通過(guò)土地利用置換和土地利用總體規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)，后者可以通過(guò)提高土地利用的集約度，建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善土地市場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)供地方式的兩個(gè)轉(zhuǎn)變來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1、確保土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施。根據(jù)郊區(qū)發(fā)展目標(biāo)和土地利用總體規(guī)劃實(shí)施要求，完善相應(yīng)法規(guī)和管理辦法，加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化群眾依法利用和管好土地資源的意識(shí)，并且把土地利用總體規(guī)劃落實(shí)情況作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的主要政績(jī)列入考核項(xiàng)目。這樣可以切實(shí)保護(hù)耕地，防止耕地進(jìn)一步減少。由于市區(qū)的建設(shè)和發(fā)展需要占用郊區(qū)土地，所以郊區(qū)的土地利用總體規(guī)劃必須結(jié)合城市規(guī)劃，用發(fā)展的眼光，從促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出發(fā)，統(tǒng)籌安排，對(duì)郊區(qū)土地利用做出科學(xué)預(yù)測(cè)，對(duì)各項(xiàng)目用地進(jìn)行合理調(diào)配。在貫徹合理用地，節(jié)約用地，保護(hù)環(huán)境的原則下，采取切實(shí)措施保證規(guī)劃在實(shí)踐中落實(shí)，并把任務(wù)分配到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2、搞好土地利用置換。土地置換是調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)合理化的重要手段，可以在宏觀上提高土地的利用率，在微觀上以等量土地投入取得等量的產(chǎn)出，這樣可以相對(duì)提高土地利用程度。城市郊區(qū)區(qū)位條件優(yōu)越，可以大力發(fā)展服務(wù)于城市的第三產(chǎn)業(yè)。與西安城市發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模相比，當(dāng)前近郊的第三產(chǎn)業(yè)還相對(duì)落后，所占全區(qū)收入的比重還很低，既不能滿足城市發(fā)展的要求，也沒(méi)有充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)促進(jìn)郊區(qū)發(fā)展，所以有必要用第三產(chǎn)業(yè)與那些效益差，污染重的第二產(chǎn)業(yè)相置換，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和土地利用的最佳效益。

3、建立制約機(jī)制，合理配置土地資源，切實(shí)保護(hù)耕地。（1）完善土地年度統(tǒng)計(jì)。對(duì)于村鎮(zhèn)非法的土地變更應(yīng)該查清性質(zhì)，不予變更登記，確保耕地不被侵占。（2）加強(qiáng)對(duì)工業(yè)企業(yè)選址的審批，加強(qiáng)對(duì)污染資源的綜合治理。（3）規(guī)范土地的征用程序，杜絕“征而不用”或“開(kāi)而不發(fā)”現(xiàn)象，制止越權(quán)批地，嚴(yán)肅追究違法者的法律責(zé)任。（4）建立健全農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，使耕地逐步向種田能手或種植專業(yè)戶手中轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和專業(yè)化生產(chǎn)，同時(shí)可以避免耕地拋荒。

4、規(guī)范土地市場(chǎng)行為，杜絕耕地資源流失?！?a href="http://www.026water.cn/tools/policy/26638/detail">土地管理法》明確規(guī)定，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，所以當(dāng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地確需占用耕地時(shí)，應(yīng)引進(jìn)土地市場(chǎng)供給方式的兩個(gè)轉(zhuǎn)變（1）由需求定供給向由供給定需求轉(zhuǎn)變。郊區(qū)土地市場(chǎng)的供地方式長(zhǎng)期以來(lái)都是土地跟著項(xiàng)目走，從而導(dǎo)致微觀用地的無(wú)計(jì)劃，這實(shí)際上也動(dòng)搖了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)---農(nóng)業(yè)，造成土地管理失控。因此，要對(duì)土地供應(yīng)總量進(jìn)行宏觀控制，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)勝劣汰。（2）由外向型向內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變。西安市區(qū)的發(fā)展過(guò)去一直是以占用郊區(qū)耕地為代價(jià)，原因是耕地便宜，結(jié)果造成大量的土地被圈占，閑置，使得城市外延擴(kuò)張，而建成區(qū)的土地利用卻不注意集約，西安建成區(qū)內(nèi)部還很有潛力可挖，城市發(fā)展必須走管住增量，盤活存量的路子。