擁有近1億畝耕地、1779個國有農(nóng)場、323萬名職工，企業(yè)資產(chǎn)總額超過1萬億元（不包括土地等資源性資產(chǎn)）的農(nóng)墾系統(tǒng)，在2014年實現(xiàn)了生產(chǎn)總值6500億元。
隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》（下稱《意見》）于日前下發(fā)，農(nóng)墾系統(tǒng)這個被視為“計劃經(jīng)濟堡壘”的龐大國有農(nóng)業(yè)體系的改革，再次啟動。
10月中旬，《意見》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議審議通過后，于12月1日晚正式對外公布。
一位知情人士曾告訴記者，國務(wù)院對于農(nóng)墾系統(tǒng)改革的主要指導(dǎo)方針，是推進市場化，同時發(fā)揮國有企業(yè)優(yōu)勢，使農(nóng)墾企業(yè)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、中國農(nóng)業(yè)“走出去”的過程中，起到示范帶動作用。而作為主管部門的農(nóng)業(yè)部對此相當(dāng)重視。農(nóng)業(yè)部的主要思路是爭取中央支持，減免負擔(dān)，并將這支農(nóng)業(yè)“國家隊”做大做強，打造國際級大糧商。
農(nóng)墾系統(tǒng)是特定歷史時期的產(chǎn)物。自1947年起，農(nóng)墾系統(tǒng)便在中共第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的決策及政府大規(guī)模投資開荒建場的基礎(chǔ)上，逐漸發(fā)展起來，兼有屯墾戍邊、保障供給、安置轉(zhuǎn)業(yè)軍人、探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路等復(fù)合性功能。在農(nóng)村普遍實行的“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營”之外，農(nóng)墾系統(tǒng)形成了另一個獨立而相當(dāng)龐大的國有農(nóng)場體系。
自1978年改革開放以來，一些農(nóng)墾企業(yè)實施了“以理順中央和地方管理關(guān)系”“經(jīng)營職能和社會職能分離”等為重點的改革。不過，由于對農(nóng)墾系統(tǒng)缺乏清晰定位等原因，改革的總體進程，遠滯后于央企以及地方國企的改革。目前，大多數(shù)農(nóng)墾企業(yè)仍然經(jīng)營效率低下。
2015年11月初，農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局局長王守聰曾在《農(nóng)民日報》撰文表示，推進農(nóng)墾改革發(fā)展的根本著力點，是打造“國際大糧商”。在農(nóng)墾系統(tǒng)的整體定位上，王守聰提出，要依托農(nóng)墾基地和組織化優(yōu)勢，打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈；以米業(yè)、乳業(yè)、種業(yè)、流通等為重點，組建“中墾”字頭股份公司，加快以資本為紐帶形成戰(zhàn)略協(xié)同的全產(chǎn)業(yè)鏈布局。農(nóng)墾系統(tǒng)要率先構(gòu)建完整高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系、產(chǎn)業(yè)體系，率先建設(shè)國家農(nóng)產(chǎn)品品牌，把“大糧倉”打造成“大糧商”。
不少專家都曾指出，農(nóng)墾系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化上有優(yōu)勢，然而體制沉疴嚴重。這些問題包括政企不分、社企不分、產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營體制落后、央地管理體制未理順、歷史負擔(dān)沉重等等。能否切實推進市場化改革，成為農(nóng)墾改革成敗的關(guān)鍵。
墾區(qū)國有產(chǎn)權(quán)改革成重點
資本市場對農(nóng)墾改革最大的熱情，來自于盤活農(nóng)墾系統(tǒng)國有土地資產(chǎn)的可能前景?！巴恋刭Y源資產(chǎn)化和資本化”也是此次農(nóng)墾改革的重點內(nèi)容。
《意見》提出，用三年左右時間，基本完成農(nóng)墾國有土地的使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)，工作經(jīng)費由中央財政、地方財政和國有農(nóng)場共同負擔(dān)。同時，創(chuàng)新農(nóng)墾土地資產(chǎn)配置方式。對農(nóng)墾企業(yè)改革改制中，涉及的國有劃撥建設(shè)用地和農(nóng)用地，可按需要采取國有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價出資（入股）和保留劃撥用地等方式處置。有序開展農(nóng)墾國有農(nóng)用地使用權(quán)抵押、擔(dān)保試點。
“深化農(nóng)墾體制改革，要及早推動兩個層次的體制改革，一是要推動墾區(qū)國有產(chǎn)權(quán)體制改革，一是推動農(nóng)墾企業(yè)經(jīng)營管理體制改革?！北本┐髮W(xué)光華管理學(xué)院名譽院長、著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧曾就農(nóng)墾改革評論如此表示。今年初，農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局與北京大學(xué)管理科學(xué)研究中心聯(lián)合啟動農(nóng)墾改革發(fā)展重大戰(zhàn)略問題課題研究，厲以寧擔(dān)任顧問。
厲以寧認為，農(nóng)墾改革的總目標(biāo)，應(yīng)該是把國有資源或者資產(chǎn)，包括土地、資本和人力等三方面搞活，更好地發(fā)揮效益。在上層，要組建農(nóng)業(yè)投資集團公司，進行資源配置，對下級企業(yè)參股控股；在下層，要建立混合所有制的農(nóng)墾企業(yè)，實行政資分開、政企分開。除了吸收民間資本外，應(yīng)鼓勵職工持股、對高管實施股權(quán)激勵。
而在此次公布的《意見》中，一方面對堅持和發(fā)揮農(nóng)墾系統(tǒng)的國有屬性做了突出強調(diào)；一方面提出，著力深化農(nóng)墾市場化改革，“推進政企分開、社企分開，確立國有農(nóng)場的市場主體地位”。
《意見》還提出，集團化是墾區(qū)改革的主導(dǎo)方向。有條件的墾區(qū)，要整建制轉(zhuǎn)換體制機制，建設(shè)大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)集團。已組建集團公司的墾區(qū)，要加快推進直屬企業(yè)整合重組，推動國有農(nóng)場公司化改造，建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，構(gòu)建以資本為紐帶的母子公司管理體制。同時，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，健全法人治理結(jié)構(gòu)，不斷提高內(nèi)部管理水平和市場競爭力。
依據(jù)國企改革總體思路的“股權(quán)多元化”方針，《意見》也指出要“在確保國有資本控股前提下，積極引進戰(zhàn)略投資者，依法推進集團公司股權(quán)多元化改革試點”。
推進管辦分離 分解“辦社會”職能
在推進“管辦分離”方面，《意見》設(shè)置了改革“過渡期”。在過渡期內(nèi)，整建制實行集團化改革的墾區(qū)，可保留省級農(nóng)墾管理機構(gòu)牌子，實行“一個機構(gòu)、兩個牌子”，同時要盡快過渡到集團化企業(yè)管理。農(nóng)墾管理機關(guān)的人員，經(jīng)批準(zhǔn)可允許到農(nóng)墾企業(yè)兼職，但應(yīng)“從嚴掌握，且須嚴格執(zhí)行兼職不兼薪的政策”。在改革過渡期后，不再加掛省級農(nóng)墾管理機構(gòu)牌子。
《意見》指出，將按照完善國有資產(chǎn)管理體制的總要求，明晰農(nóng)墾國有資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，建立“符合農(nóng)墾特點、以管資本為主”的監(jiān)管體制。
“社企分開”的原則也將被進一步推進?！兑庖姟诽岢?，用3年左右時間，將國有農(nóng)場承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)職能，納入地方政府統(tǒng)一管理，妥善解決其機構(gòu)編制、人員安置、所需經(jīng)費等問題，確保工作有序銜接、職能履行到位。
包括農(nóng)墾系統(tǒng)下的公檢法、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生等“辦社會”職能，將一次性移交地方政府管理；暫不具備條件的，也要在一定過渡期內(nèi)分步分項移交。
不過，從海南農(nóng)墾系統(tǒng)的改革前例來看，農(nóng)墾系統(tǒng)改革的難度非常大。海南農(nóng)墾系統(tǒng)的改革從2008年就已啟動，至今仍未全部完成。
在農(nóng)墾系統(tǒng)中，圍繞土地分配、農(nóng)場職工和農(nóng)場利益分配而生的糾紛始終綿延，甚至釀成了利益分配兩極分化的傾向。對此，《意見》指出，將堅持和完善“以職工家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制”，強化國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營管理和服務(wù)職能，建立健全農(nóng)場與職工間合理的利益分享和風(fēng)險共擔(dān)機制。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥等人曾建議，農(nóng)墾系統(tǒng)的改革，應(yīng)進一步推進土地、人力等資源配置市場化。比如，打破土地僅向農(nóng)場職工發(fā)包的封閉性，讓公開市場決定其流向。但這次公開的《意見》，并未在土地資源分配上推行完全的市場化，只提及將逐步建立“以勞動合同制為核心的市場化用工制度”。
作為“政企分開”“建立以管資本為主的監(jiān)管體制”改革的一部分，農(nóng)墾管理部門能否自我革命、轉(zhuǎn)變職能，以及在改革轉(zhuǎn)制過程中如何和國資委系統(tǒng)相協(xié)調(diào)，均是關(guān)乎改革成敗的重要因素。
在此次公布的《意見》中，一方面述及改革過程中，“農(nóng)墾管理部門要進一步簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變工作職能，創(chuàng)新工作方式”后，同時也強調(diào)要“切實履行行業(yè)指導(dǎo)管理、國有資產(chǎn)監(jiān)管等職責(zé)，按組織程序推薦任命農(nóng)墾企業(yè)負責(zé)人，加強企業(yè)負責(zé)人薪酬和業(yè)務(wù)費管理。不得擅自解散、下放、撤銷國有農(nóng)場，國有農(nóng)場合并、分設(shè)、調(diào)整等體制變動，須征求上級農(nóng)墾管理部門意見?！?
