關(guān)鍵詞：日本，土地征收，公共利益，損失補(bǔ)償

       我國(guó)的財(cái)產(chǎn)征收制度采用二元體系，農(nóng)村集體土地征收和城市居民房屋征收（伴隨國(guó)有土地使用權(quán)收回）分別適用不同的法律程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。雖然這兩者之間的關(guān)系尚待厘清，[1]但它們無(wú)疑都是我國(guó)現(xiàn)階段行政活動(dòng)中矛盾比較突出的領(lǐng)域，若處理不當(dāng)，有時(shí)會(huì)引起巨大的社會(huì)問(wèn)題。為此，近年來(lái)依靠實(shí)務(wù)界和學(xué)界的共同努力，在城市房屋征收領(lǐng)域，許多改善成果已經(jīng)顯現(xiàn)。例如，2011年制定的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)城市房屋征收的范圍、要件和程序等都作了詳細(xì)規(guī)定。學(xué)界針對(duì)該條例的研究也不斷跟進(jìn)，在進(jìn)行法解釋的同時(shí)指出了存在的問(wèn)題。[2]相比之下，農(nóng)村土地征收領(lǐng)域的情況則并不樂(lè)觀，《土地管理法》急需修改，呼聲相當(dāng)大的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》也尚未出臺(tái)，有待實(shí)務(wù)層面的積極推動(dòng)。

從目前的理論與現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，我國(guó)至今依然面臨著改革和完善財(cái)產(chǎn)征收制度的重大課題。這不僅是政府部門(mén)的責(zé)任，也是學(xué)者應(yīng)當(dāng)盡到的使命。無(wú)論是在立法政策論層面提供制度設(shè)計(jì)的建議，還是在法解釋論領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范探究，都尚有許多工作要做。當(dāng)然，在研究過(guò)程中受制于部門(mén)法思維模式，憲法學(xué)者、行政學(xué)者以及民法學(xué)者都會(huì)有不同的側(cè)重點(diǎn)?？偨Y(jié)歸納主要是這四個(gè)角度：土地所有權(quán)制度、征收程序、公共利益和損失補(bǔ)償。這些方面都可以說(shuō)是征收領(lǐng)域的核心問(wèn)題，尤其是后兩者，是包括我國(guó)在內(nèi)世界各國(guó)憲法的普遍規(guī)定。[3]本文將對(duì)此進(jìn)行集中分析。

總體來(lái)說(shuō)，關(guān)于這兩個(gè)問(wèn)題的學(xué)理研究比較豐富，但是問(wèn)題依然存在，學(xué)界還遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。根據(jù)筆者對(duì)先行研究的考察，認(rèn)為主要有以下幾處可探究重點(diǎn)：

（1）公共利益保障模式的問(wèn)題。我國(guó)《憲法》第10條第3款和第13條第3款無(wú)一例外地將財(cái)產(chǎn)征收的唯一要件規(guī)定為“為了公共利益”，《土地管理法》等下位法也是如此。因此，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)保障公共利益自然是首先需要解決的問(wèn)題。對(duì)此有重視立法機(jī)關(guān)作用、[4]重視行政程序完善[5]和重視司法審查[6]等不同的觀點(diǎn)，但依舊缺乏通說(shuō)。

（2）公共利益認(rèn)定方法的問(wèn)題。深人到具體認(rèn)定公益性滿足與否的層面上，法律應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何判斷或法院應(yīng)當(dāng)如何對(duì)行政機(jī)關(guān)的判斷進(jìn)行司法審查，這些問(wèn)題由于公共利益的抽象性而變得相當(dāng)復(fù)雜。為此已經(jīng)有學(xué)者分類討論了各階段的判斷方法。[7]然而，在司法審查環(huán)節(jié)的研究相對(duì)薄弱，尤其是借鑒成果相當(dāng)豐富的裁量審查論來(lái)探討公共利益認(rèn)定方法的論著并不多見(jiàn)。

（3）關(guān)于損失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍的問(wèn)題。這一問(wèn)題在農(nóng)村集體土地征收領(lǐng)域尤為突出。如關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，存在是否需要依照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償集體土地，對(duì)集體土地上房屋的補(bǔ)償是否過(guò)低等問(wèn)題。關(guān)于補(bǔ)償范圍，宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否需要補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題一直以來(lái)都是討論的熱點(diǎn)。[8]

為解決以上問(wèn)題，探究切實(shí)可行的方案，比較法研究往往是一個(gè)較好的手段。通過(guò)分析外國(guó)法制度和運(yùn)行機(jī)理，在批判借鑒基礎(chǔ)上可對(duì)我國(guó)產(chǎn)生一定的啟示。這其中，日本法具有重要的參考價(jià)值。不過(guò)需要指出的是，過(guò)去我國(guó)學(xué)界對(duì)日本征地制度的研究比較缺乏。關(guān)于公共利益方面，甚至日本學(xué)界的討論都較少，[9]筆者相信這也是導(dǎo)致我國(guó)對(duì)日本制度研究不充分的重要原因。本文懷著這一問(wèn)題意識(shí)，將結(jié)合日本的立法、學(xué)說(shuō)和判例，在公共利益認(rèn)定（日本稱公共性認(rèn)定）和損失補(bǔ)償兩個(gè)層面深入闡明日本的制度狀況，而最終的目的即是為解決以上三點(diǎn)問(wèn)題提供啟示。

一、日本土地征收法制的整體構(gòu)造

日本憲法第29條第3項(xiàng)規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償之下，可將其收為公用?！眹@本項(xiàng)條文的解釋，判例和學(xué)說(shuō)的主要爭(zhēng)議有以下幾處：1.“公用”的具體含義；2．何種情況下補(bǔ)償是必要的；3.“正當(dāng)補(bǔ)償”的具體含義。[10]

日本征地法律制度是以《土地收用法》[11]這一基本法為中心，以《城市規(guī)劃法》等特別法中的規(guī)定為輔助，而構(gòu)成的一個(gè)龐大體系。由于憲法的最高規(guī)范性，與限制財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的這些法律自然必須符合憲法第29條第3項(xiàng)。以下將重點(diǎn)圍繞《土地收用法》展開(kāi)考察，在介紹和研究這一下位法的基礎(chǔ)上，力求呈現(xiàn)憲法所稱“公用”和“正當(dāng)補(bǔ)償”在土地征收層面的具體內(nèi)涵。

1951年，日本頒布《土地收用法》，作為一般土地征收制度的基本法律，并廢止了在此之前制定的征地特別法（如1946年制定的《自作農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別措置法》等）。六十多年來(lái)，《土地收用法》經(jīng)過(guò)數(shù)次的修改，已經(jīng)成為日本公用征地的穩(wěn)定法律保障。

為建設(shè)道路、港灣、水壩、學(xué)校、政府機(jī)關(guān)等公共設(shè)施或進(jìn)行廣義上的城市開(kāi)發(fā)，取得公共用地自然是必不可少的。在日本，公共用地的取得基本都是首先依靠事業(yè)承擔(dān)人（起業(yè)者）和土地所有權(quán)人之間的買(mǎi)賣交涉，也即是根據(jù)民法上的買(mǎi)賣合同來(lái)進(jìn)行的。如果這一民事手段遇到了障礙，雙方無(wú)法達(dá)成一致協(xié)議，公共事業(yè)的建設(shè)又迫在眉睫，那么就是《土地收用法》登場(chǎng)的時(shí)候了。[12]

《土地收用法》第1條的目的規(guī)定就明確說(shuō)明了該法的定位和趣旨：“本法的目的是，規(guī)定公益事業(yè)所需必要土地等的征收或使用有關(guān)的要件、程序、效果以及伴隨的損失補(bǔ)償，謀求公共利益的增進(jìn)與私有財(cái)產(chǎn)之間的協(xié)調(diào)，有助于國(guó)土的適當(dāng)且合理的利用?！笨梢?jiàn)，該法在制定土地征收的要件、程序以及效果的同時(shí)，針對(duì)原土地所有人的損失補(bǔ)償也有詳細(xì)的規(guī)定。以下，將首先對(duì)該法在整體上按照時(shí)間線進(jìn)行一個(gè)連貫的考察。

（一）強(qiáng)制征收開(kāi)始前

1．斡旋

強(qiáng)制征收程序開(kāi)始前，為盡量保證起業(yè)者與土地所有權(quán)人之間通過(guò)民事手段解決問(wèn)題，減少糾紛的可能性，《土地收用法》第15條之2至第15條之6規(guī)定了斡旋程序。在土地交易當(dāng)事人沒(méi)有達(dá)成合意的情況之下，任何一方可以以書(shū)面的形式向這一土地所在的都道府縣知事提交斡旋申請(qǐng)，請(qǐng)求斡旋委員的幫助。[13]斡旋委員由收用委員會(huì)[14]成員以及該委員會(huì)推薦的學(xué)識(shí)豐富的其他人員擔(dān)任，共5人，由知事任命。在斡旋程序結(jié)束后，斡旋委員有將整個(gè)斡旋的經(jīng)過(guò)和結(jié)果向都道府縣知事報(bào)告的義務(wù)。[15]而關(guān)于斡旋的具體內(nèi)容，根據(jù)第15條之13委任給行政立法加以規(guī)定。[16]

2．仲裁

如果當(dāng)事人之間沒(méi)有達(dá)成合意，但是雙方的紛爭(zhēng)僅限于補(bǔ)償問(wèn)題的話，可以避開(kāi)斡旋程序，直接向都道府縣知事申請(qǐng)仲裁委員的仲裁。[17]仲裁委員由三人組成，收用委員會(huì)推薦，知事任命。[18]與斡旋一樣，仲裁委員同樣有將仲裁結(jié)果向知事報(bào)告的義務(wù)，并且仲裁委員做出的仲裁效力適用民事法律《仲裁法》。[19]也就是說(shuō)，這一裁決雙方補(bǔ)償額度的仲裁程序不屬于行政行為，而是民事仲裁。如果當(dāng)事人對(duì)仲裁結(jié)果不服，可以根據(jù)私法處理。

（二）事業(yè)認(rèn)定

在斡旋失敗或當(dāng)事人沒(méi)有申請(qǐng)斡旋和仲裁的情況下，土地征收程序就正式開(kāi)始了。首先需要指出的是，針對(duì)整個(gè)征地過(guò)程，《土地收用法》采用了二階段構(gòu)造形式。即事業(yè)認(rèn)定（判斷可以被征收土地的事業(yè)是否符合公共利益的認(rèn)定行為）與收用裁決（以此認(rèn)定為前提，將土地的所有權(quán)從原所有人手上剝奪，歸屬于事業(yè)者的行為）這兩個(gè)階段。[20]只有在這兩個(gè)階段結(jié)束后，土地所有權(quán)才正式轉(zhuǎn)移，征地法律程序也告結(jié)束。

事業(yè)認(rèn)定是征地程序的第一階段。它不僅為土地的強(qiáng)制征收提供了公權(quán)力的認(rèn)證，也賦予了起業(yè)者實(shí)施征地計(jì)劃的權(quán)能，性質(zhì)上屬于具有可訴性的行政行為。

首先，關(guān)于事業(yè)認(rèn)定的實(shí)施機(jī)關(guān)。當(dāng)起業(yè)者就是國(guó)家（即中央政府）或是都道府縣地方公共團(tuán)體（地方政府）時(shí)，事業(yè)認(rèn)定的實(shí)施主體是國(guó)土交通大臣；如果征地事業(yè)橫跨數(shù)個(gè)都道府縣地方，其權(quán)限主體也是國(guó)土交通大臣；在征收區(qū)域僅限一個(gè)行政區(qū)劃之內(nèi)且起業(yè)者是私企業(yè)的場(chǎng)合，事業(yè)認(rèn)定由該都道府縣知事做出。[21]

其次，關(guān)于做出事業(yè)認(rèn)定的要件?？偟膩?lái)說(shuō)，就是要符合“公共性”（即公共利益）。因此，對(duì)公共性的認(rèn)定問(wèn)題，不僅是整個(gè)事業(yè)認(rèn)定過(guò)程中的最關(guān)鍵部分（如果不符合法定要件，起業(yè)者向相關(guān)行政主體提交的事業(yè)認(rèn)定申請(qǐng)將被駁回，征地過(guò)程也戛然而止），而且，它的解釋與審查方法直接與日本憲法第29條第3項(xiàng)的重要論點(diǎn)—“公用”的具體含義相關(guān)。

關(guān)于可以下達(dá)許可的事業(yè)認(rèn)定，《土地收用法》第20條規(guī)定了以下要件：第1號(hào)，征收對(duì)象必須符合該法第3條各號(hào)列舉的事業(yè)種類；第2號(hào)，起業(yè)者有完成該項(xiàng)事業(yè)的充分的意思和能力；第3號(hào)，征地事業(yè)有助于土地的適當(dāng)且合理的利用；第4號(hào)，征收該土地?fù)碛泄嫔系谋匾浴?

這其中，第2號(hào)屬于當(dāng)事人資格問(wèn)題，而第1號(hào)，第3號(hào)和第4號(hào)則屬于典型的“公共性”認(rèn)定問(wèn)題。第1號(hào)的具體內(nèi)容規(guī)定于該法第3條，這一條文列舉了多達(dá)四十九種事業(yè)類型，囊括了道路、河川、鐵道、機(jī)場(chǎng)、公園、學(xué)校、住宅等方方面面?zhèn)€別法律所規(guī)定的公共設(shè)施。這一要件稱為收用適格事業(yè)。如果某一征地計(jì)劃不符合該法所列舉的收用適格事業(yè)，將會(huì)首先被排除公共性，面臨被拒絕認(rèn)定的命運(yùn)。

不過(guò)，由于該法第3條所列舉的事業(yè)種類范圍的廣泛性與網(wǎng)羅性，一般在實(shí)際運(yùn)用中，爭(zhēng)議的案件較多是圍繞第20條第3號(hào)和第4號(hào)所發(fā)生的。[22]第3號(hào)與第4號(hào)也被稱為具體公共性認(rèn)定。因此，可以看到，日本土地征收公共利益認(rèn)定也采用了二階段審查模式，必須滿足收用適格事業(yè)與具體公共性兩個(gè)要求。

一旦某處土地被下達(dá)了事業(yè)認(rèn)定許可，就意味著該地面臨強(qiáng)制征收的命運(yùn)。這會(huì)給土地所有人、相關(guān)利害關(guān)系人甚至周邊居民帶來(lái)重大的影響?！锻恋厥沼梅ā樊?dāng)然也考慮到了這一點(diǎn)，因而在事業(yè)認(rèn)定階段提供了各種程序性保障，如舉行事前說(shuō)明會(huì)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、發(fā)布公告、提出意見(jiàn)書(shū)、信息公開(kāi)等。[23]這些程序性保障都是義務(wù)性規(guī)定，這也體現(xiàn)為爭(zhēng)取獲得利害關(guān)系人理解時(shí)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求。

（三）收用裁決

如果國(guó)土交通大臣或都道府縣知事下達(dá)了事業(yè)認(rèn)定許可，征地事業(yè)就會(huì)進(jìn)入收用裁決階段。經(jīng)過(guò)這一階段，原土地權(quán)人的土地所有權(quán)將被實(shí)質(zhì)性剝奪并轉(zhuǎn)移至起業(yè)者。

收用裁決具體細(xì)分為兩種。第一種是權(quán)利取得裁決，它是指決定土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移具體時(shí)間以及損失補(bǔ)償事項(xiàng)的裁決。[24]第二種是遷出裁決，它必須在做出權(quán)利取得裁決的同時(shí)或其之后發(fā)布，其內(nèi)容是具體決定原所有人搬遷的時(shí)期以及其他補(bǔ)償（遷出費(fèi)用等）。[25]

做出收用裁決并不是依職權(quán)發(fā)動(dòng)的行政行為，必須由起業(yè)者向都道府縣的收用委員會(huì)進(jìn)行申請(qǐng)才可以進(jìn)行。[26]對(duì)收用裁決的申請(qǐng)必須在發(fā)布事業(yè)認(rèn)定告示后一年以內(nèi)（遷出裁決可以在發(fā)布事業(yè)認(rèn)定告示后四年以內(nèi)）提出，過(guò)期作廢。[27]

由此看來(lái)，事業(yè)認(rèn)定后，起業(yè)者必須在法律規(guī)定的期限內(nèi)開(kāi)始下一階段的工作，否則事業(yè)認(rèn)定將會(huì)失效。這也體現(xiàn)出為了迅速推進(jìn)土地征收，盡快安定社會(huì)關(guān)系，避免出現(xiàn)權(quán)利義務(wù)不確定性的立法考量。

收用裁決是以事業(yè)認(rèn)定為基礎(chǔ)的，因而它自身并沒(méi)有什么新的審查要求規(guī)定。只要收用裁決申請(qǐng)書(shū)上記載的土地事項(xiàng)以及事業(yè)計(jì)劃與下達(dá)事業(yè)認(rèn)定時(shí)的內(nèi)容一致，收用委員會(huì)就必須下達(dá)收用裁決。[28]

事業(yè)認(rèn)定和收用裁決皆是行政撤銷訴訟的可訴對(duì)象。因此，如果當(dāng)事人對(duì)這兩者中任何一項(xiàng)持有異議，都可以向法院提起行政訴訟。這兩項(xiàng)行政行為在訴訟中的關(guān)系是一個(gè)重要問(wèn)題。

也就是說(shuō)，在針對(duì)收用裁決的撤銷訴訟中，是否可以以事業(yè)認(rèn)定違法為理由請(qǐng)求判決收用裁決自身違法？即所謂行政行為的違法性繼承的問(wèn)題。關(guān)于這一問(wèn)題，學(xué)說(shuō)向來(lái)持肯定意見(jiàn)，[29]判例也普遍認(rèn)可。[30]因此，即使事業(yè)認(rèn)定過(guò)了起訴期限，在收用裁決的糾紛中也是可以主張其違法性的，這充分保護(hù)了當(dāng)事人的權(quán)益。

同樣，法律也為收用裁決階段規(guī)定了一系列程序性保障，如提出意見(jiàn)書(shū)、發(fā)布公告、信息公開(kāi)等。[31]

（四）損失補(bǔ)償

根據(jù)《土地收用法》的相關(guān)規(guī)定，在事業(yè)認(rèn)定和收用裁決兩階段進(jìn)行的同時(shí)，損失補(bǔ)償伴隨著始終。原則上，土地的補(bǔ)償金是在做出收用裁決（權(quán)利取得裁決）時(shí)發(fā)放的。但是，法律并不刻板，而是靈活地規(guī)定在事業(yè)認(rèn)定告示公布之后，當(dāng)事人也可以立刻請(qǐng)求獲得補(bǔ)償。[32]換句話說(shuō)，補(bǔ)償金的發(fā)放既可以在收用裁決下達(dá)之后，也可以依當(dāng)事人的申請(qǐng)?jiān)谑沼貌脹Q之前，根據(jù)估算支付。[33]

損失補(bǔ)償中，金錢(qián)補(bǔ)償是原則，但是不排除用替換土地補(bǔ)償?shù)目赡苄裕唧w由收用委員會(huì)決定。[34]關(guān)于補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，在做出權(quán)利取得裁決時(shí)決定的是“對(duì)土地所有權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)利的補(bǔ)償”。[35]除此之外，被法律所認(rèn)可的還有殘余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用、轉(zhuǎn)移費(fèi)用、開(kāi)墾耕地和建造住宅等實(shí)物和勞務(wù)的提供、營(yíng)業(yè)和租金損失等“土地征收引起的通常遭受的損失”。[36]從這點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，《土地收用法》在財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償之外，也蘊(yùn)含著生存權(quán)補(bǔ)償。

土地征收中損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容與憲法第29條第3項(xiàng)“正當(dāng)補(bǔ)償”一語(yǔ)密切相關(guān)。怎樣程度的補(bǔ)償才能符合憲法之“正當(dāng)補(bǔ)償”的規(guī)定？這是土地征收法制中最重要的問(wèn)題之一，因?yàn)樗P(guān)系到憲法保障之基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（五）特殊例外

《土地收用法》是日本征地制度的一般法。如無(wú)特殊規(guī)定，所有的征地項(xiàng)目都要按照《土地收用法》規(guī)定的程序和步驟來(lái)進(jìn)行。但是這也意味著，如果有特別法的存在，就要按照特別法的要求推進(jìn)征地事業(yè)。作為《土地收用法》的例外，主要有針對(duì)機(jī)場(chǎng)、大型鐵路等大規(guī)模開(kāi)發(fā)事業(yè)的《公共用地取得特別措置法》和針對(duì)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的《城市規(guī)劃法》（即都市計(jì)畫(huà)法）等。其中，《城市規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定最具有特色。

《城市規(guī)劃法》的特殊規(guī)定主要是存在于城市規(guī)劃事業(yè)的事業(yè)認(rèn)可這一階段。[37]本來(lái)，《土地收用法》第3條列舉的各種收用適格事業(yè)中并沒(méi)有城市規(guī)劃事業(yè)。但是，根據(jù)《城市規(guī)劃法》第69條，城市規(guī)劃事業(yè)視作《土地收用法》第3條所規(guī)定的各種事業(yè)。也就是說(shuō)，第69條賦予了城市規(guī)劃事業(yè)收用適格事業(yè)的資格。此外，根據(jù)《城市規(guī)劃法》第70條，上文中所提到的《土地收用法》事業(yè)認(rèn)定要件也不適用城市規(guī)劃事業(yè)。城市規(guī)劃事業(yè)的事業(yè)認(rèn)可要件按照《城市規(guī)劃法》第61條進(jìn)行獨(dú)自審查。

二、土地征收的公共性

從日本憲法第29條第3項(xiàng)的文義來(lái)看，征收土地的必要條件是“為了公用”。也就是說(shuō)，不符合“公用”的征地法律或征地行為有違憲的嫌疑。所以，確保土地征收的公共性便成為了重點(diǎn)。

（一）1953年“農(nóng)地改革案”最高法院判決

在《土地收用法》制定之前，針對(duì)公共性問(wèn)題，相關(guān)征地法律就已經(jīng)在1953年的日本最高法院“農(nóng)地改革案”審理中引起爭(zhēng)論。該案主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)雖然是關(guān)于憲法中“正當(dāng)補(bǔ)償”的含義，但是《自作農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別措置法》規(guī)定從地主手中征收得來(lái)的農(nóng)業(yè)用地不是用來(lái)為公共使用，而是交付給特定個(gè)體小農(nóng)。這一制度是否滿足憲法所稱的“公用”，在法庭中引起了爭(zhēng)論。最后，栗山法官的補(bǔ)足意見(jiàn)成為了主流：[38]

憲法第29條第3項(xiàng)所稱的“收歸公用”指的是，保障私有財(cái)產(chǎn)不會(huì)因?yàn)樗饺死娑粖Z取。相反，如果有公共利益的必要性，可以不顧權(quán)利人的意思將其征收……該項(xiàng)法條所說(shuō)的公用包含著公共利益的意思，并不能解釋為實(shí)際上一定要為公共所使用。即使征收的結(jié)果使得特定個(gè)人成為了受益人，只要政府的整體征收目的是為了公共即可。[39]

本來(lái)，典型的公用征收指的是“像道路用地那樣，為了直接供公共使用，而征收特定私有財(cái)產(chǎn)的行為?！盵40]但是，就像上述最高法院判決那樣，即使最終征收的土地是交給特定個(gè)人，如果征收的整體目的符合公共利益的話，就是符合憲法第29條第3項(xiàng)的。此后，日本學(xué)界將此現(xiàn)象稱為“公共的私用征收”。[41]這一現(xiàn)象在被《城市規(guī)劃法》視為收用適格事業(yè)的城市規(guī)劃事業(yè)中也有出現(xiàn)。

（二）收用適格事業(yè)與公共性—法律的合憲性

《土地收用法》采用二階段審查模式審查公共性的滿足。具體來(lái)說(shuō)，先通過(guò)法律列舉的形式將某些征地類型歸入收用適格事業(yè)，沒(méi)有被法律列舉的征地類型首先被排除；再通過(guò)第20條第3號(hào)及第4號(hào)來(lái)審查該征地計(jì)劃具體的公共性。根據(jù)這一構(gòu)造，下文首先討論收用適格事業(yè)的公共性問(wèn)題。

根據(jù)古典行政法體系，限制公民權(quán)利，課予公民義務(wù)的具體行政活動(dòng)需要法律的根據(jù)，即侵害保留。土地征收作為最典型的侵害行政，自然需要法律的根據(jù)，這是依法行政原理的必然要求。另外，既然日本憲法保障財(cái)產(chǎn)權(quán)，將征收財(cái)產(chǎn)僅僅限制在“公用”的條件下，那么，即使征地行為有法律的依據(jù)，該法律也必須符合憲法的規(guī)定。

根據(jù)這一邏輯，《土地收用法》第3條雖然用立法的形式規(guī)定了某項(xiàng)事業(yè)屬于具備公共利益的事業(yè)，為這些事業(yè)類型提供了法律的后盾，但是如果這其中存在并不具備公共性的事業(yè)，那么該項(xiàng)條文就是違憲的。比如，如果第3條列舉事項(xiàng)中存在純粹為了私人利益的征地事業(yè)，那么即使這是法律的規(guī)定，也會(huì)因?yàn)檫`反憲法而無(wú)效。因此，在收用適格事業(yè)與公共性的關(guān)系上，要討論的即是這些列舉事項(xiàng)是否符合憲法所說(shuō)“公用”的問(wèn)題。

《土地收用法》第3條囊括了49種事業(yè)類型，規(guī)定“可以征收或征用土地的具備公共利益的事業(yè)，應(yīng)當(dāng)是符合下列各號(hào)中的任何一種。”如該條第1號(hào)列舉的事業(yè)是：“《道路法》規(guī)定的道路，《道路運(yùn)送法》規(guī)定的普通機(jī)動(dòng)車車道、專用機(jī)動(dòng)車車道……或是《停車場(chǎng)法》規(guī)定的路外停車場(chǎng)?！?

像這樣，第3條列舉的收用適格事業(yè)基本都是提供給公眾使用的設(shè)施（道路等），為公眾服務(wù)的設(shè)施（水道、電網(wǎng)等），確保公眾安全的設(shè)施（防災(zāi)設(shè)施等）或行政機(jī)關(guān)的辦公用房等。這些事業(yè)的受益者都是不特定多數(shù)人，屬于比較典型的公用征收情形。把典型的沒(méi)有爭(zhēng)論的公益事業(yè)法定化在收用適格事業(yè)中，也體現(xiàn)了立法的謹(jǐn)慎。因此，單就《土地收用法》第3條列舉事項(xiàng)來(lái)看，其違憲的嫌疑是非常低的。

而成為問(wèn)題的恰恰是特別法的規(guī)定。上文提到，《城市規(guī)劃法》第69條將城市規(guī)劃事業(yè)視作《土地收用法》第3條規(guī)定的收用適格事業(yè)。也就是說(shuō)，法律額外賦予了城市規(guī)劃事業(yè)收用適格事業(yè)的資格。然而，這樣的規(guī)定是否違憲卻成為了一大爭(zhēng)論焦點(diǎn)。

城市規(guī)劃事業(yè)分為城市規(guī)劃設(shè)施整備事業(yè)與市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)兩種。前者是指城市規(guī)劃中的建設(shè)道路、公園、供電設(shè)備、垃圾焚燒場(chǎng)、學(xué)校、圖書(shū)館、醫(yī)院等大型城市公用設(shè)施事業(yè)。[42]這種類型的事業(yè)與《土地收用法》第3條中的列舉事業(yè)同樣，因?yàn)槠涫芤嬲呤遣淮_定多數(shù)人，其公共性一般很容易理解。[43]而后者即市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)的公共性問(wèn)題，則遭受到了巨大質(zhì)疑。

根據(jù)《城市規(guī)劃法》第12條第1項(xiàng)規(guī)定，市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)指的是土地區(qū)劃整理事業(yè)、新住宅市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)、工業(yè)區(qū)建成事業(yè)、都市再開(kāi)發(fā)事業(yè)等建設(shè)項(xiàng)目。這些事業(yè)皆規(guī)定于個(gè)別法律中，共同組成了一個(gè)龐大的市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)群。這些事業(yè)中大多包含建設(shè)工廠、私人住宅、商業(yè)中心等內(nèi)容。如在《城市再開(kāi)發(fā)法》規(guī)定的第二種市區(qū)再開(kāi)發(fā)事業(yè)中，建成后的大型寫(xiě)字樓入駐租戶大多是大型百貨等商業(yè)性質(zhì)的公司。許多學(xué)者對(duì)這樣的狀況就不得不產(chǎn)生了公共性的疑問(wèn)。如遠(yuǎn)藤博也教授指出：

這些都是以建設(shè)住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)為目的。在這些事業(yè)中，除為了道路、公園、廣場(chǎng)等各種公共設(shè)施的用地之外，為了純粹歸屬于私用的住宅地和工廠用地，土地也會(huì)被強(qiáng)制征收，事業(yè)結(jié)束后分配給普通市民和民營(yíng)企業(yè)，委托以私用。例如，征收農(nóng)民的土地用作工薪階層的住宅，到底工薪階層的住宅利用有何種程度的公共性？為了“私用”的征收，可以說(shuō)是憲法第29條第3項(xiàng)所稱的“公用”征收嗎？[44]

為說(shuō)明市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)的公共性，使其消除違憲嫌疑，學(xué)界有以下兩種思路。第一種即引用1953年“農(nóng)地改革案”最高法院判決的論理，也就是“即使征收的結(jié)果使得特定的個(gè)人成為了受益人，只要政府的整體征收目的是為了公共即可”這一思路，通過(guò)論證各種征地事業(yè)的特定目的是為了某種公共利益這一角度來(lái)說(shuō)明征地的公共性。

在1953年的“農(nóng)地改革案”中，《自作農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別措置法》所規(guī)定的土地征收承擔(dān)著戰(zhàn)后解體日本封建農(nóng)地制度，促成農(nóng)地制度近代化的重要任務(wù)，有著巨大時(shí)代意義。“整體征收目的是為了公共”這一要件相當(dāng)容易理解。那么想要說(shuō)明市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)的公共性，利用“整體征收目的是為了公共”這一先例的思路是否可行呢？

在某些個(gè)別事業(yè)中，存在采用這樣的思路說(shuō)明公共性的情況。如針對(duì)《首都圈近郊整備區(qū)域及城市開(kāi)發(fā)區(qū)域整備法》規(guī)定的工業(yè)區(qū)建成事業(yè)的公共性問(wèn)題，日本政府做出了這樣的說(shuō)明：

這種情形下的工業(yè)區(qū)，直接目的并不是它本身，是為了達(dá)成防止首都圈人口過(guò)密這樣緊急的公共目的。另外，因?yàn)樵谑袇^(qū)建設(shè)工廠被大大地制約了，于是就建設(shè)被從城市中心部趕出工廠的承受器皿，換而言之被承認(rèn)的是作為城市規(guī)劃事業(yè)的一體的公共性。[45]

但是在其他事業(yè)中，要說(shuō)明其“整體征收目的為了公共”，就變得非常困難。例如在新住宅市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)中，為了建設(shè)私人住宅而進(jìn)行的土地征收，如何能說(shuō)明其“整體征收目的是為了公共”呢？在這一情況下，私人住宅的建設(shè)既不具備合理的公共性要求，也似乎并沒(méi)有為了建造住宅區(qū)而必須征用某一土地的理由。因此，引用“農(nóng)地改革案”最高法院判決的論理說(shuō)明所有市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)的公共性，有一定的困難。

為解決這一難題，學(xué)界提出了第二種被稱為“根據(jù)規(guī)劃的公共性確?！钡乃悸贰ｊP(guān)于這一理論，遠(yuǎn)藤博也教授認(rèn)為：

這里的“公共性”是指，（城市規(guī)劃事業(yè)的公共性）與每個(gè)個(gè)別設(shè)施的公共性性質(zhì)完全不同，是作為解決城市問(wèn)題或大都市問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)廣義城市規(guī)劃或大都市圈中土地利用規(guī)劃的一種手段。也就是說(shuō)，必須認(rèn)識(shí)到其作為更大的“規(guī)劃的一個(gè)環(huán)節(jié)”，從而保障了其“公共性”的性格。[46]

按遠(yuǎn)藤教授的觀點(diǎn)，城市規(guī)劃事業(yè)的公共性是由其依據(jù)—城市規(guī)劃的公共性—所確定的。換句話說(shuō)，并不需要討論每一種城市規(guī)劃事業(yè)的公共性與其實(shí)施目的，因?yàn)樵擁?xiàng)事業(yè)是屬于一個(gè)更大的城市規(guī)劃中的一環(huán)，其公共性已經(jīng)在城市規(guī)劃中得到了確保。當(dāng)然，遠(yuǎn)藤教授也指出：“并不是說(shuō)只要參與進(jìn)任何一個(gè)規(guī)劃即可，而是意味著規(guī)劃自身必須是合理的。”[47]因此，在“根據(jù)規(guī)劃的公共性確?！钡挠^點(diǎn)中，城市規(guī)劃自身的合理性保障了城市規(guī)劃事業(yè)的公共性。城市規(guī)劃提高了城市整體生活環(huán)境，賦予了城市規(guī)劃事業(yè)（特別是市區(qū)開(kāi)發(fā)事業(yè)）公共利益的性格。

總的來(lái)說(shuō)，“根據(jù)規(guī)劃的公共性確保”理論主要是以下的邏輯，《城市規(guī)劃法》將所有城市規(guī)劃事業(yè)視作收用適格事業(yè)，并用立法的形式確認(rèn)了它的公共性。但是這其中摻雜著許多供給私用的征收行為。為表明這樣的規(guī)定符合憲法所稱“公用”，采取對(duì)每種征地事業(yè)的目的個(gè)別解釋的方法，以征收目的是為了公共利益這一思路來(lái)證明所有城市規(guī)劃事業(yè)的公共性，這樣做顯然是相當(dāng)困難的。因此，日本學(xué)界舍棄這一方法，采用城市規(guī)劃的合理性與公益性來(lái)說(shuō)明城市規(guī)劃事業(yè)收用適格規(guī)定的合憲性。因?yàn)楦鶕?jù)《城市規(guī)劃法》第13條，城市規(guī)劃的制定必須符合嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)無(wú)不是圍繞城市的整體發(fā)展和市民生活環(huán)境的優(yōu)化而制定的。因此，正因?yàn)橐?guī)劃的合理性、妥當(dāng)性，使得城市規(guī)劃事業(yè)具備了公益的性格。所以，首先在收用適格事業(yè)認(rèn)定階段上，法律將所有的城市規(guī)劃事業(yè)視為擁有土地征收的資格是合憲的，符合憲法第29條第3項(xiàng)所說(shuō)的“公用”。至于如何去審查第二階段即個(gè)別事業(yè)的具體公共性，就是城市規(guī)劃本身的合理問(wèn)題，如果城市規(guī)劃本身并不合理，那此種城市規(guī)劃引出的城市規(guī)劃事業(yè)自然會(huì)因?yàn)槿狈残远`法，當(dāng)然，這是下一個(gè)階段的話題。

針對(duì)“根據(jù)規(guī)劃的公共性確?！崩碚?，盡管學(xué)界有不同的聲音，[48]不過(guò)上述觀點(diǎn)逐漸成了主流。該理論與其說(shuō)是關(guān)于收用適格事業(yè)與公共性的理論，不如說(shuō)是收用適格事業(yè)與公共性、征地事業(yè)具體公共性兩個(gè)階段聯(lián)動(dòng)的理論。為了說(shuō)明城市規(guī)劃事業(yè)的公共性，該事業(yè)的依據(jù)也必須得到審查。

因此，“根據(jù)規(guī)劃的公共性確保”理論不僅以規(guī)劃的存在保障城市規(guī)劃事業(yè)收用適格的合憲性，也以這一思路確立了在審查城市規(guī)劃事業(yè)具體公共性時(shí)對(duì)城市規(guī)劃的審查要求。

（三）具體的公共性認(rèn)定—行政裁量論

《土地收用法》第20條規(guī)定了地方都道府縣知事或國(guó)土交通大臣在認(rèn)定土地征收事業(yè)時(shí)的四大要件：第1號(hào)，征收對(duì)象必須符合該法第3條各號(hào)列舉的事業(yè)種類；第2號(hào)，起業(yè)者有完成該項(xiàng)事業(yè)的充分的意思和能力；第3號(hào)，征地事業(yè)有助于土地的適當(dāng)且合理的利用；第4號(hào)，征收該土地?fù)碛泄嫔系谋匾浴?

因此，根據(jù)這一規(guī)定，即使某一征地計(jì)劃符合第20條第1號(hào)即收用適格事業(yè)，但如果其具體內(nèi)容不符合第3號(hào)（以下稱3號(hào)要件）和第4號(hào)（以下稱4號(hào)要件），該征地計(jì)劃也依然不能通過(guò)事業(yè)認(rèn)定。這就是日本土地征收公共性的二階段審查模式。下文便考察這一模式的第二階段—征地事業(yè)的具體公共性認(rèn)定問(wèn)題。

1. 3號(hào)要件與4號(hào)要件的關(guān)系

關(guān)于3號(hào)要件與4號(hào)要件的關(guān)系問(wèn)題，向來(lái)不十分明確。因?yàn)閺淖置嫔峡矗?號(hào)要件與4號(hào)要件都是在要求具體的公共性滿足。有學(xué)者認(rèn)為，征地事業(yè)的具體公共性是3號(hào)要件審查的內(nèi)容，而4號(hào)要件審查的是征收該土地的必要性。[49]

也就是說(shuō)，4號(hào)要件指的是，在可征收的土地有復(fù)數(shù)選擇可能性時(shí)，唯獨(dú)選擇征收該土地的必要性。但是在實(shí)務(wù)中，判例并沒(méi)有指明4號(hào)要件的含義。

不過(guò)，盡管3號(hào)要件和4號(hào)要件的關(guān)系尚不明確，根據(jù)通說(shuō)，審查征地事業(yè)具體公共性的主要依據(jù)是3號(hào)要件，[50]判例也持同樣的立場(chǎng)。因此，3號(hào)要件是審查的重點(diǎn)。如果某一征地事業(yè)不符合“有助于土地的適當(dāng)且合理的利用”，就會(huì)因?yàn)槿狈残远鵁o(wú)法獲得事業(yè)認(rèn)定。

2. 3號(hào)要件審查方法

要適用《土地收用法》的征地事業(yè)，其具體公共性的認(rèn)定問(wèn)題本質(zhì)上就成了3號(hào)要件的審查問(wèn)題。為此，下文圍繞3號(hào)要件展開(kāi)分析。

3號(hào)要件規(guī)定征地事業(yè)計(jì)劃必須“有助于土地的適當(dāng)且合理的利用”。這一規(guī)定雖然簡(jiǎn)單明了，但其判斷并非易事。這其中，成為問(wèn)題的自然是“適當(dāng)且合理”一詞。因?yàn)榉蛇\(yùn)用了抽象的形容詞，要求行政機(jī)關(guān)在做出事業(yè)認(rèn)定時(shí)，必須考慮該征地計(jì)劃是否對(duì)該土地的利用來(lái)說(shuō)“適當(dāng)且合理”。反之，如果該征地計(jì)劃并不是“適當(dāng)且合理”的，行政機(jī)關(guān)卻做出了事業(yè)認(rèn)定，即構(gòu)成違法，該事業(yè)認(rèn)定也將被法院撤銷。也就是說(shuō)，特定的土地利用是否屬于“適當(dāng)且合理”，首先依賴行政機(jī)關(guān)做出判斷，法院也可以事后審查，而兩者關(guān)系正是決定“適當(dāng)且合理”認(rèn)定方法的關(guān)鍵。

針對(duì)這一核心問(wèn)題，存在兩種方案。一是采用行政裁量的思路，將“適當(dāng)且合理”當(dāng)作不確定法律概念，其用詞的抽象性決定了具體判斷的價(jià)值取向性。此時(shí)，面對(duì)具有政策性考慮的行政認(rèn)定，法院并不適宜對(duì)此進(jìn)行全面審查。換言之，在對(duì)“適當(dāng)且合理”這一法律要件的認(rèn)定上行政機(jī)關(guān)擁有裁量權(quán)，法院必須尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，一般不對(duì)行政機(jī)關(guān)的判斷進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，僅審查其是否濫用裁量權(quán)。日本行政法向來(lái)有承認(rèn)對(duì)不確定法律概念的裁量即要件裁量的傾向。[51]把3號(hào)要件中“適當(dāng)且合理”字眼視作要件裁量，讓法院在審查時(shí)適用傳統(tǒng)的裁量審查方法，似乎非常合理。但是如此一來(lái)，在土地征收領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)就會(huì)擁有巨大的權(quán)力，司法的保障作用得不到發(fā)揮，難免導(dǎo)致公共性認(rèn)定的隨意性。

與此相反，第二種方案就是否定行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)。即使“適當(dāng)且合理”一詞極為抽象，也不視作法律的裁量授權(quán)。行政機(jī)關(guān)在對(duì)“適當(dāng)且合理”進(jìn)行第一次判斷后，法院依然可以對(duì)其進(jìn)行第二次判斷。此時(shí)，法院的角色就是第一次判斷時(shí)的行政機(jī)關(guān)，通過(guò)對(duì)這一征地計(jì)劃的公共性進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和法律解釋的全面審查，得出自己的結(jié)論，再將這一結(jié)論與行政機(jī)關(guān)的結(jié)論對(duì)比：如果兩者一致，則判決事業(yè)認(rèn)定合法；如果兩者不一致，就以自己的結(jié)論代替行政機(jī)關(guān)的結(jié)論，從而判決事業(yè)認(rèn)定違法并撤銷。這種審查方法就是日本法上所說(shuō)的判斷代替，即全面審查。如果按照這一思路，“適當(dāng)且合理”的最終認(rèn)定權(quán)就屬于法院，合法的3號(hào)要件認(rèn)定方法即法院的認(rèn)定方法。如果關(guān)于3號(hào)要件的爭(zhēng)議案件已經(jīng)出現(xiàn)并且法院給出了自己的結(jié)論，那么行政機(jī)關(guān)今后就必須用該方法對(duì)“適當(dāng)且合理”做出認(rèn)定，否則就是違法的。很明顯，這一方案雖然有司法過(guò)度干涉行政機(jī)關(guān)政策考慮的嫌疑，但是從加強(qiáng)土地征收司法保障的意義上來(lái)看具有相當(dāng)可取之處。

但是，最終日本法院采取的方案與以上兩者皆不相同。在1973年?yáng)|京高等法院的判例中，法院在兩種方案中找到了平衡，創(chuàng)造出了一種全新的判斷過(guò)程審查方式，為3號(hào)要件的認(rèn)定確立了審查標(biāo)準(zhǔn)。這一判例即著名的“日光太郎杉案”。

關(guān)于該判例及其創(chuàng)造的新型審查方式，日本學(xué)界的討論已經(jīng)相當(dāng)充分，[52]國(guó)內(nèi)學(xué)者以行政裁量的司法審查方式為重點(diǎn)，也對(duì)其作過(guò)細(xì)致的研究。[53]在此，本文將從土地征收公共性認(rèn)定這一新的角度對(duì)其進(jìn)行再剖析。

本案的基本事實(shí)是，為了擴(kuò)展國(guó)道需要征收日光東照宮景點(diǎn)內(nèi)的土地，于是起業(yè)者（櫪木縣知事）向建設(shè)大臣（即現(xiàn)在的國(guó)土交通大臣）申請(qǐng)了事業(yè)認(rèn)定。建設(shè)大臣做出了事業(yè)認(rèn)定，并下達(dá)了收用裁決的命令。根據(jù)這一征地計(jì)劃，日光東照宮景區(qū)內(nèi)包括名木太郎杉等樹(shù)齡超過(guò)200年的杉樹(shù)群將被砍伐。對(duì)此，日光東照宮向宇都宮地方法院提起了訴訟，以建設(shè)大臣的事業(yè)認(rèn)定違法為由請(qǐng)求撤銷收用裁決。案件上訴到了東京高等法院。

該案中，土地征收的目的是為了建設(shè)國(guó)道，這一類型完全符合《土地收用法》第3條的列舉事項(xiàng)（第3條第1號(hào)）。于是，當(dāng)事人雙方主要圍繞具體的公共性問(wèn)題，即征地計(jì)劃是否符合《土地收用法》第20條第3號(hào)（即3號(hào)要件）產(chǎn)生了爭(zhēng)議。對(duì)此，東京高等法院判決指出：

《土地收用法》第20條第3號(hào)所規(guī)定的“事業(yè)計(jì)劃有助于土地的適當(dāng)且合理的利用”要件指的是，比較衡量該土地供該事業(yè)所用從而獲得的公共利益與其因此而失去的利益（這一利益不僅僅是私人利益，有時(shí)也包含公共利益），其結(jié)果是前者比后者優(yōu)越時(shí)，才能認(rèn)定。而且，建設(shè)大臣在判斷這一要件的有無(wú)時(shí)，具體來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)基于涉及本案事業(yè)認(rèn)定之事業(yè)計(jì)劃的內(nèi)容、達(dá)成該事業(yè)計(jì)劃后所應(yīng)帶來(lái)的公共利益、做出該事業(yè)計(jì)劃以及本案事業(yè)認(rèn)定的經(jīng)過(guò)、作為該事業(yè)計(jì)劃中征收對(duì)象的本案所涉土地的狀況、該土地具有的私人乃至公共的價(jià)值等各種要素、各種價(jià)值的比較衡量，進(jìn)行綜合判斷……關(guān)于這點(diǎn)，上訴人（建設(shè)大臣）在判斷時(shí)不當(dāng)而簡(jiǎn)單地輕視了本來(lái)最應(yīng)當(dāng)重視的各種要素與價(jià)值，其結(jié)果當(dāng)然就是應(yīng)當(dāng)盡到的考慮沒(méi)有盡到，而且考慮了本來(lái)不應(yīng)當(dāng)考慮的事項(xiàng)或者過(guò)重地評(píng)價(jià)了本來(lái)不應(yīng)當(dāng)過(guò)重評(píng)價(jià)的事項(xiàng)……也就是說(shuō)，控訴人的判斷在裁量判斷的方法乃至過(guò)程中存在錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其違法。[54]

可以看到，東京高等法院在承認(rèn)針對(duì)3號(hào)要件行政機(jī)關(guān)擁有裁量權(quán)的同時(shí)，并沒(méi)有采用上文中的第一種方案即最小限度的審查。法院在認(rèn)可要件裁量的基礎(chǔ)上卻進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性審查，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)輕視了太郎杉等古樹(shù)群的歷史文化價(jià)值，過(guò)重評(píng)價(jià)和考慮了舉辦東京奧運(yùn)會(huì)吸引游客等事項(xiàng)，從而認(rèn)定裁量違法。

這一審查方式就是后來(lái)學(xué)界所稱的判斷過(guò)程型審查。它的獨(dú)特性在于，不是以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷（全面審查），也不是裁量權(quán)的超越濫用型審查（最小限度司法審查），而是在承認(rèn)裁量存在的同時(shí)加強(qiáng)了審查強(qiáng)度，對(duì)行政機(jī)關(guān)的判斷過(guò)程進(jìn)行一定的實(shí)質(zhì)性評(píng)價(jià)。正因?yàn)榇朔N新穎性，也有學(xué)者將其稱為中等強(qiáng)度審查。[55]不管如何，這種將“獲得的利益”與“失去的利益”進(jìn)行比較衡量，追求行政機(jī)關(guān)整個(gè)判斷過(guò)程合理性的審查方法在“日光太郎杉案”二審判決中被確立后，隨即也在其他領(lǐng)域得到廣泛的運(yùn)用。[56]且不論應(yīng)當(dāng)在哪一種案件中，涉及到何種法律規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)使用判斷過(guò)程型審查，至少，關(guān)于《土地收用法》具體公共性認(rèn)定3號(hào)要件這一問(wèn)題上，日本判例已經(jīng)指明了審查方法，也就是必須使用判斷過(guò)程型審查。事實(shí)上，后來(lái)的法院也遵照了這一方法，如1997年“二風(fēng)谷水壩案”。

在這起與3號(hào)要件有關(guān)的代表性案例中，被征收的土地是北海道原住民阿伊努族的圣地，而該土地卻通過(guò)了事業(yè)認(rèn)定，并被建設(shè)大臣下達(dá)了收用裁決，用途是建設(shè)水壩，符合《土地收用法》第3條列舉事項(xiàng)。但是，當(dāng)?shù)匕⒁僚迦讼蛟系胤椒ㄔ禾崞鹆嗽V訟，請(qǐng)求法院認(rèn)定該征地計(jì)劃缺乏具體公共性，即違反3號(hào)要件從而判決收用裁決違法。對(duì)此，法院指出：

建設(shè)大臣忽視了為判斷本案事業(yè)計(jì)劃達(dá)成后獲得的利益是否優(yōu)于該計(jì)劃達(dá)成后失去的利益所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的必要調(diào)查、研究等程序，不當(dāng)?shù)剌p視甚至無(wú)視了本來(lái)最應(yīng)當(dāng)重視的各種要素、各種價(jià)值……在沒(méi)有采取盡量減少對(duì)阿伊努文化的影響等對(duì)策的情況下，就輕易地判斷前者的利益優(yōu)于后者，從而做出了本案的事業(yè)認(rèn)定，只能判決其超越了《土地收用法》第20條第3號(hào)授予認(rèn)定機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，因而是違法的。[57]

可見(jiàn)，在判斷征收土地建設(shè)水壩是否符合3號(hào)要件的問(wèn)題上，法院采用的審查方法依然是以各種要素、價(jià)值間比較衡量為前提的判斷過(guò)程型審查。

總的來(lái)說(shuō)，征地計(jì)劃的具體公共性認(rèn)定就是《土地收用法》第20條第3號(hào)的審查問(wèn)題—更準(zhǔn)確地說(shuō)，就是該號(hào)中“適當(dāng)且合理”一詞的審查問(wèn)題。對(duì)此，法院確立了判斷過(guò)程型審查，以整個(gè)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定過(guò)程中相關(guān)要素、利益、價(jià)值的比較衡量方法具體確保了征地事業(yè)的公共性。[58]

3．城市規(guī)劃事業(yè)的具體公共性認(rèn)定方法

依據(jù)“根據(jù)規(guī)劃的公共性確?！崩碚?，城市規(guī)劃事業(yè)因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的存在從而獲得了公共的性格，但是規(guī)劃本身也必須是合理的。因此，要說(shuō)明依據(jù)某一城市規(guī)劃所進(jìn)行的征地事業(yè)的公共性，城市規(guī)劃本身也要得到審查。

與這一理論相結(jié)合的法條是《城市規(guī)劃法》第61條。作為《土地收用法》的例外，《城市規(guī)劃法》第61條規(guī)定了自己的事業(yè)認(rèn)定要件。其中第1號(hào)規(guī)定“事業(yè)的內(nèi)容符合城市規(guī)劃，并且事業(yè)實(shí)施期是適當(dāng)?shù)摹?。根?jù)判例和通說(shuō)，這段話的前半部分“事業(yè)內(nèi)容必須符合城市規(guī)劃”包含了兩層意思，一是字面意思即征地事業(yè)符合該城市規(guī)劃，二是該城市規(guī)劃本身必須合理。因此，城市規(guī)劃事業(yè)的具體公共性就是通過(guò)這一條規(guī)定獲得保障的，簡(jiǎn)言之，就是對(duì)規(guī)劃本身進(jìn)行審查。

如何對(duì)城市規(guī)劃本身進(jìn)行審查呢？行政規(guī)劃的司法審查方法是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，也大大超出了本文的研究范圍。不過(guò)，日本法院并不是沒(méi)有指明審查方式。在2006年的“小田急高架化訴訟案”中，東京都知事為了對(duì)鐵路小田急線的某一區(qū)段進(jìn)行高架化改造，以1993年制定的城市規(guī)劃為依據(jù)，向建設(shè)大臣申請(qǐng)了城市規(guī)劃事業(yè)認(rèn)定，建設(shè)大臣做出了城市規(guī)劃事業(yè)認(rèn)定。而周邊居民則從減輕對(duì)環(huán)境的影響和降低成本的角度考慮，認(rèn)為明明有更好的代替方案，當(dāng)局卻偏偏采用帶來(lái)巨大噪音和震動(dòng)的高架化方案，因而向法院提起訴訟，請(qǐng)求撤銷事業(yè)認(rèn)定。

根據(jù)《城市規(guī)劃法》第61條第1號(hào)規(guī)定，審查城市規(guī)劃事業(yè)合法性就是審查城市規(guī)劃本身。因此，1993年城市規(guī)劃的合法性成了爭(zhēng)議焦點(diǎn)。經(jīng)過(guò)三級(jí)法院的審理，日本最高法院最終指明了城市規(guī)劃的審查方法，其在判決書(shū)中指出：

該行政規(guī)劃的審查方法應(yīng)該是審查行政機(jī)關(guān)在判斷的整個(gè)過(guò)程中，是否有本來(lái)應(yīng)當(dāng)考慮的事項(xiàng)卻沒(méi)有考慮，以至于造成了其內(nèi)容在社會(huì)普遍觀念參照下顯著缺乏妥當(dāng)性。如果有這樣的情況，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定是超越或?yàn)E用裁量權(quán)的違法。[59]

通過(guò)該案，日本最高法院第一次闡明了城市規(guī)劃的審查方法。從判決詞上看，最高法院運(yùn)用的似乎就是判斷過(guò)程型審查。然而，仔細(xì)對(duì)比經(jīng)典的判斷過(guò)程型審查，本案在運(yùn)用上更為嚴(yán)格，最高法院認(rèn)為要認(rèn)定城市規(guī)劃的違法性，僅僅找到行政機(jī)關(guān)整個(gè)規(guī)劃制定過(guò)程中對(duì)相關(guān)因素、利益進(jìn)行比較衡量時(shí)發(fā)生的瑕疵還不夠，只有當(dāng)這一瑕疵的內(nèi)容參照社會(huì)普遍觀念顯著缺乏妥當(dāng)性，才會(huì)成為違法可撤銷的理由。[60]本案雖然運(yùn)用了判斷過(guò)程型審查，但是在這一審查內(nèi)容中又加入了一個(gè)程度性的評(píng)價(jià)，其結(jié)果是從城市規(guī)劃的開(kāi)始制定階段出發(fā)進(jìn)行追蹤，如果沒(méi)有發(fā)現(xiàn)社會(huì)通常觀念上明顯不妥的比較衡量瑕疵，就會(huì)一直追蹤至該規(guī)劃制定結(jié)束階段。

與事業(yè)認(rèn)定這樣的行政行為不同，行政規(guī)劃涉及到規(guī)劃裁量問(wèn)題，擁有大幅的塑造自由。如何去審查行政規(guī)劃，在日本學(xué)界也是一大爭(zhēng)論焦點(diǎn)。[61]不過(guò)，由于是最高法院的判例，該案中采用的這一方法對(duì)此后各級(jí)法院的審判產(chǎn)生很大拘束力，[62]因此，可以說(shuō)日本法院對(duì)城市規(guī)劃的審查方式已經(jīng)確定下來(lái)。盡管此案中的城市規(guī)劃事業(yè)并不伴隨土地征收，不過(guò)今后若有伴隨土地征收的城市規(guī)劃事業(yè)發(fā)生爭(zhēng)議，也應(yīng)當(dāng)采取此種審查模式。

在日本，圍繞土地征收公共性的爭(zhēng)議案件皆發(fā)生于第二階段，即具體公共性認(rèn)定階段上，或是3號(hào)要件的審查問(wèn)題或城市規(guī)劃的合理問(wèn)題。畢竟，《土地收用法》第3條已經(jīng)通過(guò)立法列舉的形式，將明顯不屬于公用征收的事業(yè)類型排除在外，剩下的就是具體征地計(jì)劃與行政裁量權(quán)問(wèn)題。正如遠(yuǎn)藤博也教授指出的：“如今，公共設(shè)施、公益事業(yè)公共性的具體保障很明顯并不存在于立法過(guò)程中，而是存在于行政過(guò)程中?！盵63]

三、土地征收中的損失補(bǔ)償

縱觀日本憲法第29條第3項(xiàng)的法解釋學(xué)說(shuō)，“正當(dāng)補(bǔ)償”一詞的學(xué)術(shù)議論遠(yuǎn)比“公用”一詞來(lái)得豐富，判例也是同樣的狀況。究其原因，恐怕是因?yàn)槿毡痉梢元?dú)特的列舉形式規(guī)定收用適格事業(yè)，排除了相當(dāng)一部分有爭(zhēng)議的征地類型，從而在一定程度上減少了現(xiàn)實(shí)中的糾紛。另一方面，關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，情況卻相當(dāng)復(fù)雜，學(xué)說(shuō)的對(duì)立也更加鮮明。下文將立足于《土地收用法》的相關(guān)規(guī)定，圍繞憲法“正當(dāng)補(bǔ)償”字眼，闡明土地征收層面上損失補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容。

（一）完全補(bǔ)償與適當(dāng)補(bǔ)償?shù)膶?duì)立

“正當(dāng)補(bǔ)償”一詞究竟是什么意思，從日本現(xiàn)行憲法實(shí)施以來(lái)就有爭(zhēng)論。對(duì)這一憲法規(guī)定的分歧主要是“量”的問(wèn)題。也就是說(shuō)，怎樣程度的補(bǔ)償才能算是“正當(dāng)”的問(wèn)題。對(duì)此，日本學(xué)界有兩種看法，即完全補(bǔ)償說(shuō)和適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)。根據(jù)完全補(bǔ)償說(shuō)，憲法第29條第3項(xiàng)所稱公用征收必須進(jìn)行的“正當(dāng)補(bǔ)償”指的是：全額補(bǔ)償被征收財(cái)產(chǎn)客觀的市場(chǎng)價(jià)格。相反，適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)的主張就是：只要是針對(duì)該財(cái)產(chǎn)合理算出的適當(dāng)金額即可，不一定要和客觀的市場(chǎng)價(jià)格一致。[64]這兩種學(xué)說(shuō)特別在日本憲法學(xué)界經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的爭(zhēng)論和對(duì)立。不過(guò)，完全補(bǔ)償說(shuō)最終占得了優(yōu)勢(shì)，特別是二十世紀(jì)八十年代后，學(xué)說(shuō)一般都支持此種觀點(diǎn)。[65]根據(jù)完全補(bǔ)償說(shuō)，被強(qiáng)制征收土地的所有權(quán)人獲得的補(bǔ)償金額應(yīng)當(dāng)就是當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格。這種解釋可以說(shuō)非常有利于被征收人。然而，判例的狀況就比較復(fù)雜，并沒(méi)有學(xué)說(shuō)這樣的明快，尤其是最高法院的判決甚至有互相矛盾的嫌疑。

1．適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)—1953年“農(nóng)地改革案”最高法院判決

上文提到，1953年的“農(nóng)地改革案”主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)即是正當(dāng)補(bǔ)償?shù)暮x。為推進(jìn)戰(zhàn)后農(nóng)地改革，國(guó)會(huì)制定了《自作農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別措置法》，在授權(quán)政府收購(gòu)舊地主手中土地分發(fā)給個(gè)體農(nóng)民的同時(shí)，也規(guī)定了必須對(duì)地主進(jìn)行補(bǔ)償。然而，舊地主們以農(nóng)地收購(gòu)價(jià)格相當(dāng)?shù)土?，不符合正?dāng)補(bǔ)償為由向法院提起了訴訟。最后，日本最高法院采取了適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)的立場(chǎng)：

憲法第29條第3項(xiàng)所說(shuō)的財(cái)產(chǎn)權(quán)收為公用時(shí)正當(dāng)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)指的是，基于征收當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下能成交的價(jià)格而合理算出的適當(dāng)金額，這一金額并不一定要和以上的價(jià)格完全一致。的確，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容在本質(zhì)上應(yīng)以法律規(guī)定之，以符合公共福祉（憲法第29條第2項(xiàng)）。所以為增進(jìn)和維持公共福祉，在必要的時(shí)候……財(cái)產(chǎn)權(quán)的價(jià)格也要受到特定的限制，有時(shí)也不會(huì)認(rèn)同靠自由交易實(shí)現(xiàn)的價(jià)格。[66]

從判決詞中可以看出，低廉的土地收購(gòu)價(jià)格得到了最高法院的認(rèn)同，并且在最高法院的憲法解釋中，正當(dāng)補(bǔ)償即表現(xiàn)為適當(dāng)補(bǔ)償。這一裁判結(jié)果的出現(xiàn)，似乎表明了判例的立場(chǎng)就是土地征收只要適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)此，學(xué)界的立場(chǎng)相當(dāng)明確，即不宜擴(kuò)展此判例的適用范圍，將其作為例外來(lái)處理。如蘆部信喜教授指出：

必須考慮到農(nóng)地改革案是基于占領(lǐng)中的占領(lǐng)政策所發(fā)生的，屬于非常特殊的情形；像農(nóng)地改革那樣，對(duì)構(gòu)成既存財(cái)產(chǎn)法秩序的某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)（例如地主的土地所有權(quán)）的社會(huì)評(píng)價(jià)發(fā)生了根本性的變化，在此之上將這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)收為公用，在這樣例外的情況下正當(dāng)補(bǔ)償才能解釋為適當(dāng)補(bǔ)償即可。[67]

根據(jù)蘆部教授的見(jiàn)解，土地征收時(shí)的補(bǔ)償額度原則上必須是與當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)格一致的完全補(bǔ)償，只有像農(nóng)地改革那樣，屬于戰(zhàn)后占領(lǐng)時(shí)期并且涉及到改變基本財(cái)產(chǎn)制度本身這樣例外的情況，才可以采用1953年判決的理論即適當(dāng)補(bǔ)償。蘆部教授的這一觀點(diǎn)可以說(shuō)是學(xué)界的主流。[68]

不過(guò)，直到1973年，日本最高法院才終于與主流學(xué)說(shuō)站到了同一立場(chǎng)上。

2．完全補(bǔ)償說(shuō)—1973年“倉(cāng)吉市城市規(guī)劃案”最高法院判決

1948年，倉(cāng)吉市城市規(guī)劃指定某一土地為公共道路用地，之后經(jīng)過(guò)了十六年才進(jìn)人征收程序。根據(jù)《城市規(guī)劃法》，這一土地在這段時(shí)間里被施加了嚴(yán)格的建筑限制，以至于造成了地價(jià)的下落。然而，1964年征地補(bǔ)償時(shí)的補(bǔ)償額度卻是依據(jù)低價(jià)格而計(jì)算出的。于是，土地所有權(quán)人向法院提起了訴訟，質(zhì)疑這一補(bǔ)償算法違反憲法所稱的“正當(dāng)補(bǔ)償”。對(duì)此，1973年，最高法院判決如下：

因?yàn)椤锻恋厥沼梅ā分袚p失補(bǔ)償?shù)哪康氖牵瑸樘囟ü嫔媳匾氖聵I(yè)而征收土地時(shí)，謀求挽回該土地所有者遭受的特別犧牲。因而必須是完全補(bǔ)償，也就是使得與被征收人的財(cái)產(chǎn)在征收前后這段時(shí)期價(jià)值相等的補(bǔ)償。用金錢(qián)進(jìn)行補(bǔ)償就是指，可以讓被征收人取得在附近的，與被征收地同等之代替土地的金額。《土地收用法》第72條應(yīng)當(dāng)被解釋為體現(xiàn)以上趣旨的規(guī)定。[69]

根據(jù)這一解釋，最高法院將補(bǔ)償金額設(shè)定為該土地沒(méi)有受到建筑限制時(shí)的價(jià)格，即原告贏得了這場(chǎng)訴訟。該判決被認(rèn)為是站在完全補(bǔ)償說(shuō)的立場(chǎng)，明確指出了《土地收用法》的補(bǔ)償原則，體現(xiàn)了日本最高法院最大限度保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的精神。

自此判決以后，土地征收時(shí)所進(jìn)行的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是完全補(bǔ)償這樣的思路在實(shí)務(wù)中得到了確立。[70]不過(guò)，2002年最高法院的一則判決，卻似乎體現(xiàn)出了判例的自相矛盾，這自然攪動(dòng)了學(xué)界的神經(jīng)。

3．適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)的回歸？—2002年“關(guān)西電力變電所用地征收案”最高法院判決

為建設(shè)變電站，關(guān)西電力公司于1968年向政府申請(qǐng)了征地事業(yè)認(rèn)定，最終民事交易不果而終，收用委員會(huì)向土地所有權(quán)人下達(dá)了收用裁決。對(duì)此，土地所有權(quán)人以補(bǔ)償金過(guò)低為由，向法院起訴，請(qǐng)求適當(dāng)增加補(bǔ)償額。該案的一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)就是憲法所稱“正當(dāng)補(bǔ)償”的含義。關(guān)于這一點(diǎn)，2002年，最高法院做出了如下判決：

根據(jù)本院的判例（指1953年判決），憲法第29條第3項(xiàng)所稱“正當(dāng)補(bǔ)償”是指，基于征收當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下能成交的價(jià)格，合理算出的適當(dāng)金額，這一金額并不一定要和以上的價(jià)格完全一致。《土地收用法》第71條的規(guī)定是否符合憲法第29條第3項(xiàng)的問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一判例的趣旨來(lái)判斷。[71]

最高法院的這一判決因上述這段話引發(fā)了巨大的爭(zhēng)議。很明顯，本案中為探討依據(jù)《土地收用法》的補(bǔ)償金額是否符合憲法所稱“正當(dāng)補(bǔ)償”，最高法院居然引用1953年“農(nóng)地改革案”判決，舍棄了1973年判決中完全補(bǔ)償?shù)牧?chǎng)，至少?gòu)淖置嫔峡从种匦禄氐搅诉m當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)的立場(chǎng)上。這似乎不僅否定了自身的先例，也與迄今為止學(xué)說(shuō)的發(fā)展過(guò)程相矛盾。[72]有學(xué)者指出：“該判決完全無(wú)視學(xué)說(shuō)和下級(jí)法院判決的動(dòng)向，維持1953年判決的主觀意圖并不明確。”[73]

因此，如何理解最高法院的這三項(xiàng)判決，便成了學(xué)界討論的重點(diǎn)。因?yàn)檫@不僅關(guān)系到最高法院判例的相互整合性，也直接涉及應(yīng)該以何種原則指導(dǎo)征地補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。

4．學(xué)理評(píng)論

針對(duì)如何理解2002年判決的問(wèn)題，學(xué)界有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為既然最高法院引用了1953年判決，那就意味著它自身推翻了1973年判決中完全補(bǔ)償?shù)牧?chǎng)，今后憲法第29條第3項(xiàng)的解釋以及依據(jù)《土地收用法》的損失補(bǔ)償就應(yīng)該采用適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)。[74]

第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，2002年判決在引用1953年判決的同時(shí)，最后得出的結(jié)論卻是，根據(jù)《土地收用法》得到的補(bǔ)償“使得被征收人獲得了與其財(cái)產(chǎn)在征收前后這段時(shí)期的價(jià)值相等的補(bǔ)償”，采用了1973年判決的論理。因此，該判決形式上采用了適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)，實(shí)質(zhì)上裁判結(jié)果與完全補(bǔ)償說(shuō)是一樣的，使理解產(chǎn)生混亂的原因僅僅是因?yàn)橐昧?953年判決而已。[75]

筆者認(rèn)為以上兩種觀點(diǎn)都不能使人信服。如果認(rèn)為2002年判決推翻了1973年判決并確認(rèn)了1953年判決，那么最高法院就完全站在了主流學(xué)說(shuō)（即適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)僅適用在極其例外的情況下）的反面。如果認(rèn)為2002年判決實(shí)質(zhì)上與1973年判決一致，最高法院在判決詞中引用1953年判決的意圖就更加無(wú)法說(shuō)清。

相比之下，第三種觀點(diǎn)相當(dāng)有說(shuō)服力。正如有學(xué)者指出的，迄今為止，完全補(bǔ)償說(shuō)與適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)的爭(zhēng)論都沒(méi)有注意到補(bǔ)償金計(jì)算時(shí)間點(diǎn)這一重要問(wèn)題，反而脫離這一要素對(duì)補(bǔ)償原則進(jìn)行抽象議論，從而導(dǎo)致了對(duì)最高法院判決理解的混亂。[76] 1973年判決的中心問(wèn)題是1967年《土地收用法》修改前第72條和憲法的關(guān)系，2002年判決討論的焦點(diǎn)是1967年《土地收用法》修改后第71條和憲法的關(guān)系，兩者文義規(guī)定的不同導(dǎo)致了學(xué)者對(duì)兩判決理解的混亂。

1973年判決適用的法條是舊《土地收用法》，當(dāng)時(shí)的第72條規(guī)定：“對(duì)于被征收的土地，應(yīng)當(dāng)考慮附近類似土地的交易價(jià)格，以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格補(bǔ)償”，而當(dāng)時(shí)的第71條規(guī)定：“損失應(yīng)當(dāng)根據(jù)收用委員會(huì)下達(dá)收用裁決時(shí)的價(jià)格計(jì)算以進(jìn)行補(bǔ)償”。

2002年判決時(shí)，《土地收用法》已經(jīng)過(guò)修改，將原來(lái)的第71條和第72條合并為新的第71條，其內(nèi)容是：“針對(duì)被征收的土地……的補(bǔ)償金額是，考慮附近類似土地的交易價(jià)格，計(jì)算出發(fā)布事業(yè)認(rèn)定告示時(shí)適當(dāng)?shù)膬r(jià)格，并乘以權(quán)利取得裁決為止物價(jià)變動(dòng)所得修正率得出的額度。”

可以發(fā)現(xiàn)，1967年《土地收用法》修改前補(bǔ)償金的計(jì)算時(shí)間點(diǎn)是下達(dá)收用裁決時(shí)，而改正后的《土地收用法》補(bǔ)償金計(jì)算時(shí)間點(diǎn)變成了發(fā)布事業(yè)認(rèn)定告示時(shí)（事業(yè)認(rèn)定至收用裁決之間的地價(jià)變化并不影響到補(bǔ)償金額，僅根據(jù)物價(jià)變動(dòng)率修正）。如果注意到這里的變化，最高法院的判例就可以得到整合。因?yàn)椋?973年判決所說(shuō)的完全補(bǔ)償是指“使得與被征收人的財(cái)產(chǎn)在征收前后這段時(shí)期的價(jià)值相等的補(bǔ)償”，其結(jié)果是“可以讓被征收人取得在附近的，與被征收地同等之代替土地的金額”，并沒(méi)有在說(shuō)一定要和下達(dá)收用裁決時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格相等。所以，2002年判決僅僅是對(duì)1973年判決的一種重新釋義罷了，[77]因?yàn)楫?dāng)時(shí)的補(bǔ)償金計(jì)算時(shí)間點(diǎn)是發(fā)布事業(yè)認(rèn)定告示時(shí)，所以就更沒(méi)有理由一定要與收用裁決時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格相等，只需要“基于征收當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下能成交的價(jià)格合理算出的適當(dāng)金額”即可。

正如藤田宙靖教授指出的，學(xué)界在議論適當(dāng)補(bǔ)償這個(gè)詞語(yǔ)時(shí)，語(yǔ)意有雙重性。一方面是指：“從公共的立場(chǎng)剝奪、限制財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，以實(shí)質(zhì)性公平的觀點(diǎn)來(lái)看，并不需要對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的全部進(jìn)行補(bǔ)償?！绷硪环矫鎰t是指：“損失補(bǔ)償并不一定要以該財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格進(jìn)行。”[78]并且，藤田教授在闡明這一概念混亂現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，認(rèn)為征地補(bǔ)償原則上應(yīng)當(dāng)是完全補(bǔ)償即按照該土地的市場(chǎng)交易價(jià)格補(bǔ)償，但是按照《土地收用法》，該市場(chǎng)交易價(jià)格指的是發(fā)布事業(yè)認(rèn)定告示時(shí)的價(jià)格（而不是做出收用裁決時(shí)的市場(chǎng)交易價(jià)格）。因此，《土地收用法》其實(shí)是完全補(bǔ)償與適當(dāng)補(bǔ)償?shù)慕诲e(cuò)。[79]

（二）“正當(dāng)補(bǔ)償”與補(bǔ)償金計(jì)算時(shí)間點(diǎn)—開(kāi)發(fā)利益的問(wèn)題

上文提到，《土地收用法》第71條對(duì)土地本身的補(bǔ)償采取的是事業(yè)認(rèn)定時(shí)價(jià)格基準(zhǔn)，改變了過(guò)去的收用裁決時(shí)價(jià)格基準(zhǔn)。如此一來(lái)導(dǎo)致的結(jié)果就是，事業(yè)認(rèn)定至收用裁決階段地價(jià)變化所帶來(lái)的利益并不屬于被征收人。按照完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，難道不應(yīng)該在所有權(quán)人真正失去土地的那一刻（即下達(dá)收用裁決時(shí)）獲得對(duì)價(jià)嗎？這樣的規(guī)定是否符合憲法所說(shuō)“正當(dāng)補(bǔ)償”？自1967年《土地收用法》修改以來(lái)，這一問(wèn)題也一直是學(xué)界的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。

首先，第71條的修改被認(rèn)為是建立在一定理由之上的。因?yàn)槎兰o(jì)九十年代之前，日本處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，地價(jià)也自然是節(jié)節(jié)攀升。一項(xiàng)公共建設(shè)計(jì)劃的推出，必然導(dǎo)致該區(qū)域地價(jià)投機(jī)性的上升，即產(chǎn)生所謂開(kāi)發(fā)利益。此種開(kāi)發(fā)利益往往使得相關(guān)土地的市場(chǎng)交易價(jià)格在下達(dá)收用裁決前就已經(jīng)快速上漲。因此，征地伴隨的龐大補(bǔ)償金成了阻礙公共建設(shè)開(kāi)展的絆腳石。為此，當(dāng)時(shí)的立法者為抑制高額的用地費(fèi)，排除開(kāi)發(fā)利益，從而修改了《土地收用法》，將土地補(bǔ)償金計(jì)算時(shí)間點(diǎn)提前到了發(fā)布事業(yè)認(rèn)定告示時(shí)。

從理論上來(lái)看，將開(kāi)發(fā)利益排除在補(bǔ)償金之外并沒(méi)有不合理的地方。因?yàn)殚_(kāi)發(fā)利益本來(lái)并不屬于土地所有人，而是屬于起業(yè)者。也就是說(shuō)，地價(jià)投機(jī)性上升的原因是該公共建設(shè)計(jì)劃。例如某一開(kāi)發(fā)商為建造地鐵獲得了事業(yè)認(rèn)定，也正因?yàn)檫@一地鐵建造計(jì)劃才使得對(duì)應(yīng)周邊地價(jià)的快速上漲。因此，這樣的所謂開(kāi)發(fā)利益很難說(shuō)屬于被征收人。可以說(shuō)，為排除本不應(yīng)該屬于被征收人的不合理利益，才規(guī)定了將補(bǔ)償金計(jì)算時(shí)間點(diǎn)提前到發(fā)布事業(yè)認(rèn)定告示時(shí)。[80]

事實(shí)上，日本最高法院也支持以上觀點(diǎn)。在上文提到的2002年“關(guān)西電力變電所用地征收案”最高法院判決中，另一爭(zhēng)議焦點(diǎn)即第71條補(bǔ)償金計(jì)算時(shí)間點(diǎn)的合憲性問(wèn)題。對(duì)此最高法院認(rèn)為：

事業(yè)認(rèn)定告示后至權(quán)利取得裁決時(shí)，附近類似土地的交易價(jià)格會(huì)產(chǎn)生變動(dòng)，這一變動(dòng)率并不一定會(huì)和上述修正率（指物價(jià)變動(dòng)修正率）一致。然而，上述附近類似土地交易價(jià)格的變動(dòng)，一般來(lái)說(shuō)是該事業(yè)的影響造成的，并沒(méi)有理由認(rèn)為被征收地的所有者可以當(dāng)然享受到因事業(yè)產(chǎn)生的附加價(jià)值。事業(yè)之影響產(chǎn)生的征收地價(jià)值本身的變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)歸屬起業(yè)者，并由起業(yè)者負(fù)擔(dān)。

鑒于以上理由，《土地收用法》第71條將補(bǔ)償金額以上述方式規(guī)定有充分的合理性……并不違反憲法第29條第3項(xiàng)。[81]

從這一判決來(lái)看，最高法院支持了修改《土地收用法》第71條時(shí)立法者的觀點(diǎn)，即開(kāi)發(fā)利益不屬于被征收人，應(yīng)當(dāng)歸屬征地計(jì)劃的起業(yè)者。至此，第71條的合憲性得到了判例的確認(rèn)。不過(guò)，雖然這樣的邏輯有一定的合理性，卻并沒(méi)有獲得學(xué)界的壓倒性支持。其中主要存在兩種批判觀點(diǎn)。一種批判觀點(diǎn)認(rèn)為，第71條使得因開(kāi)發(fā)利益上漲的土地價(jià)值不歸屬于被征收人，但是同樣受到開(kāi)發(fā)利益影響的周邊未被征收土地的所有權(quán)人卻完全享受地價(jià)上漲帶來(lái)的利益，唯獨(dú)被征收人受到“特殊待遇”的這一規(guī)定是非常不公平的。[82]

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行《土地收用法》第71條在排除本不屬于被征收人的利益的同時(shí)，將本應(yīng)該屬于被征收人的利益也排除在外了。[83]因?yàn)榘凑盏?