中國稅制改革的主導(dǎo)方向是結(jié)構(gòu)性減稅。如果沒有綜合稅改的全面安排、統(tǒng)籌規(guī)劃，開征房地產(chǎn)稅極有可能的結(jié)果便是加稅，背離我國結(jié)構(gòu)性減稅的制度實(shí)踐。
步入21世紀(jì)，房地產(chǎn)稅制改革逐漸躍出決策討論層面，進(jìn)入普通百姓的言論空間。
早在2003年，物業(yè)稅就出現(xiàn)在《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》中，隨后已有十省市開始物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”運(yùn)行。
2009年國務(wù)院公布《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》，更是明確提出“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅”。
進(jìn)入21世紀(jì)的第二個(gè)十年，房地產(chǎn)稅收卻出現(xiàn)令人意想不到的轉(zhuǎn)向。2011年1月28日，上海、重慶兩地率先啟動(dòng)房產(chǎn)稅試點(diǎn)。試點(diǎn)已近四年，卻再無其他省市跟進(jìn)開征房產(chǎn)稅。
取而代之的是，2015年以來房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并而成房地產(chǎn)稅的公開報(bào)道頻繁見諸媒體。根據(jù)目前的報(bào)道來看，中央有意將未來的房地產(chǎn)稅定位為地方稅，由各地地方稅務(wù)局征管，全部稅收收入將劃歸地方，作為地方稅源的重要補(bǔ)充。如此定位是否妥當(dāng)？此種方案如何評(píng)估？值得探討。
房地產(chǎn)稅制改革應(yīng)著力于“居者有其屋”
貧富差距的演化中，房地產(chǎn)起到了關(guān)鍵性作用。在此背景下，即便將房地產(chǎn)厘定為地方稅的重要稅源，也應(yīng)正視日趨嚴(yán)重的貧富差距和“有人沒房住，有房沒人住”的錯(cuò)亂景象。
從房地產(chǎn)稅的運(yùn)行機(jī)理來看，其具有多重功能。既可以為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源，又可以緩解收入分配不公，還可以有效調(diào)控資源配置、分享房地產(chǎn)溢價(jià)。
不同的功能定位，有不同的內(nèi)涵、邊界和適用范圍，也會(huì)有不同的稅制要求。決策者將其作為地方稅源的重要手段時(shí)，既要遵循地方稅的運(yùn)行法理，又要充分考慮央地分稅制的制度約束，更要考慮到房地產(chǎn)之于中國的特殊意義。
在多數(shù)中國人的觀念中，房地產(chǎn)是財(cái)產(chǎn)，又不只是財(cái)產(chǎn)。房地產(chǎn)作為財(cái)產(chǎn)，它在給所有者帶來超乎想象的增值空間的同時(shí)，也通過房價(jià)的高居不下加速了貧富的分化與擴(kuò)大，刺痛了國民追求公平的脆弱神經(jīng)。
不容忽視的是，房地產(chǎn)除了以財(cái)產(chǎn)面貌示眾以外，它還是絕大多數(shù)中國家庭的港灣?！熬诱哂衅湮荨辈恢皇侵袊渭业那f嚴(yán)承諾，更是普通百姓為之奮斗的目標(biāo)。
因此，不管對(duì)房地產(chǎn)稅收進(jìn)行何種改革，不僅不能剝奪公民營造家庭成員棲息地的底線需求，相反，還應(yīng)該以此作為改革的原動(dòng)力和終極目標(biāo)。只有每一個(gè)家庭都有住所，和諧局面才可能在億萬家庭中生成，國家才可能長久穩(wěn)定。
然當(dāng)下事實(shí)是，城市化快速推進(jìn)，民怨不只是表現(xiàn)為收入差距的擴(kuò)大，更表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)差距而致的貧富差距的急劇擴(kuò)大。貧富差距的演化中，房地產(chǎn)起到了關(guān)鍵性作用。
在此背景下，即便將房地產(chǎn)厘定為地方稅的重要稅源，也應(yīng)正視日趨嚴(yán)重的貧富差距和“有人沒房住，有房沒人住”的錯(cuò)亂景象。
縱然開征房地產(chǎn)稅不能完全抑制房價(jià)的高居不下，仍有必要通過科學(xué)、精巧的稅制設(shè)計(jì)提高資源配置效率，減少住房空置率，從而盡可能抑制房地產(chǎn)市場過度投機(jī)，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的中國夢。
以此為指引，如果能重視民意，在稅制設(shè)計(jì)中盡可能多地顧及民眾心理，將房地產(chǎn)稅定位為地方稅是可以接受的。
況且，分稅制，特別是2002年企業(yè)財(cái)政被切斷以后，以土地出讓金為主體的“土地財(cái)政”也事實(shí)上成為地方政府最為重要的財(cái)政來源。一定程度上說，此種定位不過是對(duì)現(xiàn)實(shí)的法律追認(rèn)而已。
根據(jù)國外的稅收法治經(jīng)驗(yàn)來看，房地產(chǎn)稅的主要功能基本都在于為地方政府提供公共財(cái)政收入。盡管在這個(gè)過程中，房地產(chǎn)稅不可避免地會(huì)對(duì)收入分配、土地資源配置及房價(jià)產(chǎn)生一定影響，但也只是地方政府在實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入目標(biāo)時(shí)的副產(chǎn)品。
房地產(chǎn)稅制改革應(yīng)堅(jiān)持減稅大方向
房地產(chǎn)稅制改革只有在整個(gè)稅制改革中統(tǒng)籌安排，充分估量稅制改革對(duì)納稅人稅負(fù)的影響，堅(jiān)定結(jié)構(gòu)性減稅的正確方向，方可實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅法的“良法善治”。
時(shí)下，中國稅制改革的主導(dǎo)方向是結(jié)構(gòu)性減稅。如果沒有綜合稅改的全面安排，統(tǒng)籌規(guī)劃，開征房地產(chǎn)稅極有可能的結(jié)果便是加稅，背離我國結(jié)構(gòu)性減稅的制度實(shí)踐。
由此意味著，稅收改革不僅要關(guān)注某個(gè)具體稅種，還要看整體稅負(fù)是否下降。倘若只是停留在單一稅種內(nèi)部，稅改成效必將存疑。
上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)印證了這一點(diǎn)。雖然社會(huì)各界對(duì)兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)效果褒貶不一，但共識(shí)性的看法是，既未給兩地政府提供可靠的財(cái)源，也未能抑制兩地房價(jià)的高漲，又未能成功縮小兩地居民的貧富差距。
究其源，恐怕還在于兩地試點(diǎn)的房產(chǎn)稅只是畫地為牢，就房產(chǎn)稅論房產(chǎn)稅。而且，為緩和兩地民眾對(duì)房產(chǎn)稅的反感，又極度壓縮了試點(diǎn)房產(chǎn)稅的征稅范圍。比如，重慶主要針對(duì)為數(shù)極其有限的高檔住宅課征房產(chǎn)稅。如此做法，結(jié)局也在意料之中。
房產(chǎn)稅試點(diǎn)的啟示之一在于，房地產(chǎn)稅制改革必須契合結(jié)構(gòu)性減稅的時(shí)代脈絡(luò)，認(rèn)真處理好征稅與納稅人稅負(fù)之間的矛盾。
中國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜，土地稅制層面主要設(shè)有契稅、印花稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。房產(chǎn)稅制層面則主要設(shè)有契稅、印花稅、土地增值稅、營業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。
這些稅種絕大部分分布于房地產(chǎn)建設(shè)與交易環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)稅收近乎空白。如此安排，一方面導(dǎo)致房地產(chǎn)建設(shè)與交易環(huán)節(jié)重復(fù)征稅嚴(yán)重，另一方面導(dǎo)致調(diào)控成效不足。
因?yàn)殚L期以來房地產(chǎn)需求彈性小于供給彈性，在房地產(chǎn)交易市場上，只要房地產(chǎn)持有者精巧設(shè)計(jì)合同、充分利用談判優(yōu)勢，便極易將本應(yīng)由持有者繳納的房地產(chǎn)稅通過價(jià)格轉(zhuǎn)嫁給購買方。
結(jié)果是，房地產(chǎn)稅收非但不能改善收入公平，反而惡化收入分配狀況，增加了中低收入人群和自住等合理需求的購房負(fù)擔(dān)，偏離了調(diào)控方向。
可見，在當(dāng)前如此復(fù)雜的房地產(chǎn)稅制之下，任何針對(duì)房地產(chǎn)的稅制改革與創(chuàng)新已非易事。房地產(chǎn)稅制改革只有在整個(gè)稅制改革中統(tǒng)籌安排，充分估量稅制改革對(duì)納稅人稅負(fù)的影響，堅(jiān)定結(jié)構(gòu)性減稅的正確方向，方可實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅法的“良法善治”。
要做到這一點(diǎn)，就不僅需要整合土地稅制與房產(chǎn)稅制，而且更要注重房地產(chǎn)稅制與整體稅制的協(xié)調(diào)互動(dòng)。特別是營改增一旦順利實(shí)施，地方財(cái)源必受影響。此種情形下，作為地方重要的稅源，政府增稅的動(dòng)機(jī)和欲望可以想象。如果強(qiáng)勢推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革，增加財(cái)源，民怨必起。
更為可取的辦法是，減輕企業(yè)稅負(fù)，增加員工工資，借此緩解房地產(chǎn)稅制改革與納稅人稅負(fù)之間的矛盾，這種做法便是典型的綜合稅改思維。房地產(chǎn)稅制改革必須具有這種綜合思維，唯有在整體稅制變革中推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革，讓低收入群體也能從稅制改革中受益，才有可能贏得民眾的支持，打贏房地產(chǎn)稅制改革這一仗。
房地產(chǎn)稅制改革應(yīng)有迎難而上的立法勇氣
在紛繁雜亂的房地產(chǎn)稅制中，土地增值稅、契稅、房地產(chǎn)營業(yè)稅、土地出讓金以及房地產(chǎn)收費(fèi)等，相較于房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，問題更為嚴(yán)重，波及面也更大，可謂房地產(chǎn)稅制改革真正的“硬骨頭”，卻被方案排除在外，不能不說令人遺憾。
據(jù)權(quán)威媒體報(bào)道，“將房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅合并而成房地產(chǎn)稅”幾成定局。這種方案蘊(yùn)含的改革思路和初衷是，在房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總體不變的前提下，適當(dāng)提高保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。
思路值得認(rèn)可，因?yàn)橐肜眄樐壳胺康禺a(chǎn)稅收的種種亂象，就必須由原先的重建設(shè)、交易環(huán)節(jié)稅向未來重保有環(huán)節(jié)稅轉(zhuǎn)變。
只是房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅都不過是房地產(chǎn)稅收中占比較小的稅種，不管是對(duì)地方稅源建設(shè)，還是對(duì)貧富調(diào)控、資源配置等影響都極為有限。之所以如此抉擇，極有可能與時(shí)下立法壓力和政治指引有關(guān)聯(lián)。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。2015年3月稅收法定寫入立法法之后，全國人大常委會(huì)發(fā)布《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》，部署未來五年的稅收立法，就包括系列房地產(chǎn)稅收條例的升格問題。
2015年8月，十二屆全國人大常委會(huì)調(diào)整立法規(guī)劃，房地產(chǎn)稅法被列入一類立法項(xiàng)目。一般來說，列入一類的立法項(xiàng)目，通常都是立法者認(rèn)為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案。
從上述路線圖可以看出，立法機(jī)關(guān)對(duì)“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”決定的重視。仔細(xì)推敲，決策者“先出臺(tái)房地產(chǎn)稅法，再找機(jī)會(huì)修改”的意圖十分明顯。
在各種房地產(chǎn)稅法的方案中，合并房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅無疑是改革阻力最小，立法效率最高的一種方案。問題是，效率最高并不意味著質(zhì)量最佳。立法不是兒戲，一經(jīng)制定理當(dāng)穩(wěn)定。
中國經(jīng)濟(jì)立法已經(jīng)走過了摸著石頭過河的年代了，即便是難啃的“硬骨頭”也應(yīng)該迎難而上，而非邊走邊看，先立法再伺機(jī)修改。
“改革開放30多年，能改的基本都改了，剩下來的都是"硬骨頭"?！比绻⒎ㄕ邲]有迎難而上的立法勇氣，任何針對(duì)房地產(chǎn)稅制的改革成效都需要謹(jǐn)慎評(píng)估。
在紛繁雜亂的房地產(chǎn)稅制中，土地增值稅、契稅、房地產(chǎn)營業(yè)稅、土地出讓金以及房地產(chǎn)收費(fèi)等，相較于房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，問題更為嚴(yán)重，波及面也更大，可謂房地產(chǎn)稅制改革真正的“硬骨頭”，卻被方案排除在外，不能不說令人遺憾。
此方案固然有助于房地產(chǎn)稅法的順利出臺(tái)，也可以減少民眾對(duì)新稅的阻力。只是如果既不能撬動(dòng)貧富差距，又不能調(diào)控資源配置，還不能有效籌集稅源，此種房地產(chǎn)稅的意義也就大打折扣了。果真如此的話，房地產(chǎn)稅法是按時(shí)出臺(tái)了，但依附在房地產(chǎn)上的稅收亂象照樣存在。
房地產(chǎn)稅立法應(yīng)格外關(guān)注程序正義
房地產(chǎn)稅是世界各國普遍公認(rèn)征收難度很大的稅種之一，要制定出方方面面都能接受，能高效運(yùn)轉(zhuǎn)的房地產(chǎn)稅法，實(shí)屬不易。為保證房地產(chǎn)稅法的立法質(zhì)量和實(shí)施效果，最佳的辦法便是遵循嚴(yán)格的立法程序，特別是公開立法、公開討論、貫徹稅收法定原則。
房地產(chǎn)之于絕大多數(shù)中國家庭，是最為重要的財(cái)產(chǎn)，對(duì)其課稅理當(dāng)謹(jǐn)慎已成共識(shí)。新近幾年，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，這些都增添了房地產(chǎn)稅立法的障礙。
對(duì)中國眾多地方政府而言，房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有舉足輕重的作用，它的絲毫變化都有可能引發(fā)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)形勢的震蕩。如果再考慮成千累萬的家庭收入依賴于房地產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展的話，房地產(chǎn)稅制改革更為不易。
近兩年，建筑與房地產(chǎn)業(yè)營改增遲遲未動(dòng)，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不無關(guān)聯(lián)。在此經(jīng)濟(jì)形勢下推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，必須謀定而后動(dòng)。一旦逆經(jīng)濟(jì)形勢而動(dòng)，房地產(chǎn)稅立法極有可能陷入二元悖論。要么悄然減稅而取悅民眾，要么違背民意而強(qiáng)勢增稅。前者可能誘發(fā)財(cái)政危機(jī)，后者則可能催生逃漏稅。
如果關(guān)聯(lián)稅制改革未能有效跟進(jìn)，則還可能面臨高培勇所言的“卡脖子工程”，即間接稅減下去了，直接稅未能相應(yīng)增上來，當(dāng)兩者之間不能同步進(jìn)行時(shí)，穩(wěn)定稅負(fù)的前提就會(huì)被打破，財(cái)政收支之間的距離就可能被拉大。降低此種稅改風(fēng)險(xiǎn)的有效方略是，借助正義的稅收立法程序規(guī)制房地產(chǎn)稅制設(shè)計(jì)。
從程序正義理念出發(fā)，任何一個(gè)房地產(chǎn)稅制改革方案都應(yīng)該交給民眾討論，集思廣益?！瓣P(guān)門立法”無異于坐井觀天，只會(huì)導(dǎo)致國家權(quán)力的不斷擴(kuò)大，而納稅人權(quán)利的不斷縮小。尤其是針對(duì)房地產(chǎn)這一敏感客體進(jìn)行立法，稍有不慎，便可誘發(fā)多種疑難雜癥，危及稅收正義。
比如，究竟當(dāng)下的房地產(chǎn)稅立法是將房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅合并，還是需要再深度融合土地增值稅、契稅、房地產(chǎn)營業(yè)稅等，可以公開征求社會(huì)各界意見。再如，房地產(chǎn)稅的征稅范圍、計(jì)稅基礎(chǔ)、稅率、扣除項(xiàng)目、稅收優(yōu)惠等設(shè)計(jì)，照樣可以交由社會(huì)公眾討論，公開立法。
按照程序正義的要求，立法者在房地產(chǎn)稅立法過程中應(yīng)盡可能地吸納民意，正視民眾呼聲。比如，房地產(chǎn)稅法草案一旦形成，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該及時(shí)公布，征求社會(huì)意見，使納稅人盡早知曉。也可以專門召開聽證會(huì)，傾聽不同利益群體的訴求。
公開討論也好，聽證會(huì)也罷，其根本目的在于暢通言論渠道，吸納不同的聲音和建議。房地產(chǎn)稅牽涉千家萬戶的利益，只有取得民眾的廣泛支持，新稅才能起到良好的社會(huì)效果。如果立法者一意孤行，絲毫不顧及未來納稅人的訴求，縱然實(shí)現(xiàn)了高效立法，也難以保證房地產(chǎn)稅法能夠得以順利實(shí)施。
房地產(chǎn)稅是世界各國普遍公認(rèn)征收難度很大的稅種之一，要制定出方方面面都能接受，能高效運(yùn)轉(zhuǎn)的房地產(chǎn)稅法，實(shí)屬不易。
為保證房地產(chǎn)稅法的立法質(zhì)量和實(shí)施效果，最佳的辦法便是遵循嚴(yán)格的立法程序，特別是公開立法、公開討論、貫徹稅收法定原則。只要真正貫徹好立法中的程序正義，房地產(chǎn)稅法的立法質(zhì)量和實(shí)施便可期待。
