中國稅制改革的主導方向是結構性減稅。如果沒有綜合稅改的全面安排、統(tǒng)籌規(guī)劃，開征房地產(chǎn)稅極有可能的結果便是加稅，背離我國結構性減稅的制度實踐。

步入21世紀，房地產(chǎn)稅制改革逐漸躍出決策討論層面，進入普通百姓的言論空間。

早在2003年，物業(yè)稅就出現(xiàn)在《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》中，隨后已有十省市開始物業(yè)稅“空轉”運行。

2009年國務院公布《關于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》，更是明確提出“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅”。

進入21世紀的第二個十年，房地產(chǎn)稅收卻出現(xiàn)令人意想不到的轉向。2011年1月28日，上海、重慶兩地率先啟動房產(chǎn)稅試點。試點已近四年，卻再無其他省市跟進開征房產(chǎn)稅。

取而代之的是，2015年以來房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并而成房地產(chǎn)稅的公開報道頻繁見諸媒體。根據(jù)目前的報道來看，中央有意將未來的房地產(chǎn)稅定位為地方稅，由各地地方稅務局征管，全部稅收收入將劃歸地方，作為地方稅源的重要補充。如此定位是否妥當？此種方案如何評估？值得探討。

房地產(chǎn)稅制改革應著力于“居者有其屋”

貧富差距的演化中，房地產(chǎn)起到了關鍵性作用。在此背景下，即便將房地產(chǎn)厘定為地方稅的重要稅源，也應正視日趨嚴重的貧富差距和“有人沒房住，有房沒人住”的錯亂景象。

從房地產(chǎn)稅的運行機理來看，其具有多重功能。既可以為地方政府提供穩(wěn)定的收入來源，又可以緩解收入分配不公，還可以有效調(diào)控資源配置、分享房地產(chǎn)溢價。

不同的功能定位，有不同的內(nèi)涵、邊界和適用范圍，也會有不同的稅制要求。決策者將其作為地方稅源的重要手段時，既要遵循地方稅的運行法理，又要充分考慮央地分稅制的制度約束，更要考慮到房地產(chǎn)之于中國的特殊意義。

在多數(shù)中國人的觀念中，房地產(chǎn)是財產(chǎn)，又不只是財產(chǎn)。房地產(chǎn)作為財產(chǎn)，它在給所有者帶來超乎想象的增值空間的同時，也通過房價的高居不下加速了貧富的分化與擴大，刺痛了國民追求公平的脆弱神經(jīng)。

不容忽視的是，房地產(chǎn)除了以財產(chǎn)面貌示眾以外，它還是絕大多數(shù)中國家庭的港灣?！熬诱哂衅湮荨辈恢皇侵袊渭业那f嚴承諾，更是普通百姓為之奮斗的目標。

因此，不管對房地產(chǎn)稅收進行何種改革，不僅不能剝奪公民營造家庭成員棲息地的底線需求，相反，還應該以此作為改革的原動力和終極目標。只有每一個家庭都有住所，和諧局面才可能在億萬家庭中生成，國家才可能長久穩(wěn)定。

然當下事實是，城市化快速推進，民怨不只是表現(xiàn)為收入差距的擴大，更表現(xiàn)為財產(chǎn)差距而致的貧富差距的急劇擴大。貧富差距的演化中，房地產(chǎn)起到了關鍵性作用。

在此背景下，即便將房地產(chǎn)厘定為地方稅的重要稅源，也應正視日趨嚴重的貧富差距和“有人沒房住，有房沒人住”的錯亂景象。

縱然開征房地產(chǎn)稅不能完全抑制房價的高居不下，仍有必要通過科學、精巧的稅制設計提高資源配置效率，減少住房空置率，從而盡可能抑制房地產(chǎn)市場過度投機，實現(xiàn)“居者有其屋”的中國夢。

以此為指引，如果能重視民意，在稅制設計中盡可能多地顧及民眾心理，將房地產(chǎn)稅定位為地方稅是可以接受的。

況且，分稅制，特別是2002年企業(yè)財政被切斷以后，以土地出讓金為主體的“土地財政”也事實上成為地方政府最為重要的財政來源。一定程度上說，此種定位不過是對現(xiàn)實的法律追認而已。

根據(jù)國外的稅收法治經(jīng)驗來看，房地產(chǎn)稅的主要功能基本都在于為地方政府提供公共財政收入。盡管在這個過程中，房地產(chǎn)稅不可避免地會對收入分配、土地資源配置及房價產(chǎn)生一定影響，但也只是地方政府在實現(xiàn)財政收入目標時的副產(chǎn)品。

房地產(chǎn)稅制改革應堅持減稅大方向

房地產(chǎn)稅制改革只有在整個稅制改革中統(tǒng)籌安排，充分估量稅制改革對納稅人稅負的影響，堅定結構性減稅的正確方向，方可實現(xiàn)房地產(chǎn)稅法的“良法善治”。

時下，中國稅制改革的主導方向是結構性減稅。如果沒有綜合稅改的全面安排，統(tǒng)籌規(guī)劃，開征房地產(chǎn)稅極有可能的結果便是加稅，背離我國結構性減稅的制度實踐。

由此意味著，稅收改革不僅要關注某個具體稅種，還要看整體稅負是否下降。倘若只是停留在單一稅種內(nèi)部，稅改成效必將存疑。

上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點印證了這一點。雖然社會各界對兩地房產(chǎn)稅試點效果褒貶不一，但共識性的看法是，既未給兩地政府提供可靠的財源，也未能抑制兩地房價的高漲，又未能成功縮小兩地居民的貧富差距。

究其源，恐怕還在于兩地試點的房產(chǎn)稅只是畫地為牢，就房產(chǎn)稅論房產(chǎn)稅。而且，為緩和兩地民眾對房產(chǎn)稅的反感，又極度壓縮了試點房產(chǎn)稅的征稅范圍。比如，重慶主要針對為數(shù)極其有限的高檔住宅課征房產(chǎn)稅。如此做法，結局也在意料之中。

房產(chǎn)稅試點的啟示之一在于，房地產(chǎn)稅制改革必須契合結構性減稅的時代脈絡，認真處理好征稅與納稅人稅負之間的矛盾。

中國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制已經(jīng)相當復雜，土地稅制層面主要設有契稅、印花稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營業(yè)稅、城市建設維護稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅。房產(chǎn)稅制層面則主要設有契稅、印花稅、土地增值稅、營業(yè)稅、城市建設維護稅、房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅。

這些稅種絕大部分分布于房地產(chǎn)建設與交易環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)稅收近乎空白。如此安排，一方面導致房地產(chǎn)建設與交易環(huán)節(jié)重復征稅嚴重，另一方面導致調(diào)控成效不足。

因為長期以來房地產(chǎn)需求彈性小于供給彈性，在房地產(chǎn)交易市場上，只要房地產(chǎn)持有者精巧設計合同、充分利用談判優(yōu)勢，便極易將本應由持有者繳納的房地產(chǎn)稅通過價格轉嫁給購買方。

結果是，房地產(chǎn)稅收非但不能改善收入公平，反而惡化收入分配狀況，增加了中低收入人群和自住等合理需求的購房負擔，偏離了調(diào)控方向。

可見，在當前如此復雜的房地產(chǎn)稅制之下，任何針對房地產(chǎn)的稅制改革與創(chuàng)新已非易事。房地產(chǎn)稅制改革只有在整個稅制改革中統(tǒng)籌安排，充分估量稅制改革對納稅人稅負的影響，堅定結構性減稅的正確方向，方可實現(xiàn)房地產(chǎn)稅法的“良法善治”。

要做到這一點，就不僅需要整合土地稅制與房產(chǎn)稅制，而且更要注重房地產(chǎn)稅制與整體稅制的協(xié)調(diào)互動。特別是營改增一旦順利實施，地方財源必受影響。此種情形下，作為地方重要的稅源，政府增稅的動機和欲望可以想象。如果強勢推進房地產(chǎn)稅制改革，增加財源，民怨必起。

更為可取的辦法是，減輕企業(yè)稅負，增加員工工資，借此緩解房地產(chǎn)稅制改革與納稅人稅負之間的矛盾，這種做法便是典型的綜合稅改思維。房地產(chǎn)稅制改革必須具有這種綜合思維，唯有在整體稅制變革中推進房地產(chǎn)稅制改革，讓低收入群體也能從稅制改革中受益，才有可能贏得民眾的支持，打贏房地產(chǎn)稅制改革這一仗。

房地產(chǎn)稅制改革應有迎難而上的立法勇氣

在紛繁雜亂的房地產(chǎn)稅制中，土地增值稅、契稅、房地產(chǎn)營業(yè)稅、土地出讓金以及房地產(chǎn)收費等，相較于房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，問題更為嚴重，波及面也更大，可謂房地產(chǎn)稅制改革真正的“硬骨頭”，卻被方案排除在外，不能不說令人遺憾。

據(jù)權威媒體報道，“將房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅合并而成房地產(chǎn)稅”幾成定局。這種方案蘊含的改革思路和初衷是，在房地產(chǎn)相關稅費負擔總體不變的前提下，適當提高保有環(huán)節(jié)稅負，降低建設、交易環(huán)節(jié)稅費負擔。

思路值得認可，因為要想理順目前房地產(chǎn)稅收的種種亂象，就必須由原先的重建設、交易環(huán)節(jié)稅向未來重保有環(huán)節(jié)稅轉變。

只是房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅都不過是房地產(chǎn)稅收中占比較小的稅種，不管是對地方稅源建設，還是對貧富調(diào)控、資源配置等影響都極為有限。之所以如此抉擇，極有可能與時下立法壓力和政治指引有關聯(lián)。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”。2015年3月稅收法定寫入立法法之后，全國人大常委會發(fā)布《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，部署未來五年的稅收立法，就包括系列房地產(chǎn)稅收條例的升格問題。

2015年8月，十二屆全國人大常委會調(diào)整立法規(guī)劃，房地產(chǎn)稅法被列入一類立法項目。一般來說，列入一類的立法項目，通常都是立法者認為條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案。

從上述路線圖可以看出，立法機關對“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”決定的重視。仔細推敲，決策者“先出臺房地產(chǎn)稅法，再找機會修改”的意圖十分明顯。

在各種房地產(chǎn)稅法的方案中，合并房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅無疑是改革阻力最小，立法效率最高的一種方案。問題是，效率最高并不意味著質(zhì)量最佳。立法不是兒戲，一經(jīng)制定理當穩(wěn)定。

中國經(jīng)濟立法已經(jīng)走過了摸著石頭過河的年代了，即便是難啃的“硬骨頭”也應該迎難而上，而非邊走邊看，先立法再伺機修改。

“改革開放30多年，能改的基本都改了，剩下來的都是"硬骨頭"?！比绻⒎ㄕ邲]有迎難而上的立法勇氣，任何針對房地產(chǎn)稅制的改革成效都需要謹慎評估。

在紛繁雜亂的房地產(chǎn)稅制中，土地增值稅、契稅、房地產(chǎn)營業(yè)稅、土地出讓金以及房地產(chǎn)收費等，相較于房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，問題更為嚴重，波及面也更大，可謂房地產(chǎn)稅制改革真正的“硬骨頭”，卻被方案排除在外，不能不說令人遺憾。

此方案固然有助于房地產(chǎn)稅法的順利出臺，也可以減少民眾對新稅的阻力。只是如果既不能撬動貧富差距，又不能調(diào)控資源配置，還不能有效籌集稅源，此種房地產(chǎn)稅的意義也就大打折扣了。果真如此的話，房地產(chǎn)稅法是按時出臺了，但依附在房地產(chǎn)上的稅收亂象照樣存在。

房地產(chǎn)稅立法應格外關注程序正義

房地產(chǎn)稅是世界各國普遍公認征收難度很大的稅種之一，要制定出方方面面都能接受，能高效運轉的房地產(chǎn)稅法，實屬不易。為保證房地產(chǎn)稅法的立法質(zhì)量和實施效果，最佳的辦法便是遵循嚴格的立法程序，特別是公開立法、公開討論、貫徹稅收法定原則。

房地產(chǎn)之于絕大多數(shù)中國家庭，是最為重要的財產(chǎn)，對其課稅理當謹慎已成共識。新近幾年，經(jīng)濟下行壓力較大，這些都增添了房地產(chǎn)稅立法的障礙。

對中國眾多地方政府而言，房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展過程中具有舉足輕重的作用，它的絲毫變化都有可能引發(fā)當?shù)亟?jīng)濟形勢的震蕩。如果再考慮成千累萬的家庭收入依賴于房地產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展的話，房地產(chǎn)稅制改革更為不易。

近兩年，建筑與房地產(chǎn)業(yè)營改增遲遲未動，與當前經(jīng)濟下行壓力不無關聯(lián)。在此經(jīng)濟形勢下推進房地產(chǎn)稅立法，必須謀定而后動。一旦逆經(jīng)濟形勢而動，房地產(chǎn)稅立法極有可能陷入二元悖論。要么悄然減稅而取悅民眾，要么違背民意而強勢增稅。前者可能誘發(fā)財政危機，后者則可能催生逃漏稅。

如果關聯(lián)稅制改革未能有效跟進，則還可能面臨高培勇所言的“卡脖子工程”，即間接稅減下去了，直接稅未能相應增上來，當兩者之間不能同步進行時，穩(wěn)定稅負的前提就會被打破，財政收支之間的距離就可能被拉大。降低此種稅改風險的有效方略是，借助正義的稅收立法程序規(guī)制房地產(chǎn)稅制設計。

從程序正義理念出發(fā)，任何一個房地產(chǎn)稅制改革方案都應該交給民眾討論，集思廣益?！瓣P門立法”無異于坐井觀天，只會導致國家權力的不斷擴大，而納稅人權利的不斷縮小。尤其是針對房地產(chǎn)這一敏感客體進行立法，稍有不慎，便可誘發(fā)多種疑難雜癥，危及稅收正義。

比如，究竟當下的房地產(chǎn)稅立法是將房產(chǎn)稅與城鎮(zhèn)土地使用稅合并，還是需要再深度融合土地增值稅、契稅、房地產(chǎn)營業(yè)稅等，可以公開征求社會各界意見。再如，房地產(chǎn)稅的征稅范圍、計稅基礎、稅率、扣除項目、稅收優(yōu)惠等設計，照樣可以交由社會公眾討論，公開立法。

按照程序正義的要求，立法者在房地產(chǎn)稅立法過程中應盡可能地吸納民意，正視民眾呼聲。比如，房地產(chǎn)稅法草案一旦形成，立法機關應該及時公布，征求社會意見，使納稅人盡早知曉。也可以專門召開聽證會，傾聽不同利益群體的訴求。

公開討論也好，聽證會也罷，其根本目的在于暢通言論渠道，吸納不同的聲音和建議。房地產(chǎn)稅牽涉千家萬戶的利益，只有取得民眾的廣泛支持，新稅才能起到良好的社會效果。如果立法者一意孤行，絲毫不顧及未來納稅人的訴求，縱然實現(xiàn)了高效立法，也難以保證房地產(chǎn)稅法能夠得以順利實施。

房地產(chǎn)稅是世界各國普遍公認征收難度很大的稅種之一，要制定出方方面面都能接受，能高效運轉的房地產(chǎn)稅法，實屬不易。

為保證房地產(chǎn)稅法的立法質(zhì)量和實施效果，最佳的辦法便是遵循嚴格的立法程序，特別是公開立法、公開討論、貫徹稅收法定原則。只要真正貫徹好立法中的程序正義，房地產(chǎn)稅法的立法質(zhì)量和實施便可期待。