最近，溫州商品房土地使用權(quán)期滿高額續(xù)費事件引起了熱烈爭論。該事件是住房用地制度漸近式改革之法規(guī)銜接不到位的反映，它顯現(xiàn)了我國住房供應(yīng)體系與政府住房制度目標(biāo)的沖突。從法規(guī)銜接的連續(xù)性來看，《物權(quán)法》理應(yīng)在商品房使用權(quán)期限屆滿后明確規(guī)定符合實際的用地續(xù)期價格和方式，但按現(xiàn)有的經(jīng)營性用地使用權(quán)收取土地出讓金的法律法規(guī)，商品房用地出讓期限屆滿后，需遞延繳納下一出讓期70年的土地出讓金。顯然，按現(xiàn)有商品房市場價格比例來續(xù)繳土地出讓金，房產(chǎn)所有者是難以承受的。值得關(guān)注的是：我國在相當(dāng)長的時期內(nèi)商品房仍是家庭的主要資產(chǎn)，如何確定用地使用權(quán)續(xù)期的價格和方式，是現(xiàn)存體制亟須設(shè)法解決的問題。筆者認為，解決這一問題，需要重構(gòu)住房供應(yīng)體系框架，從頂層設(shè)計的層面統(tǒng)籌考慮。

1.批租制下土地使用權(quán)價值隨出讓剩余年限遞減、到期限屆滿為零的事實，導(dǎo)致商品房資產(chǎn)價值在出讓期限內(nèi)逐漸貶值，但房地產(chǎn)價格上漲會使市場淡化這種貶值

在土地所有權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一的情況下，房地產(chǎn)價值由土地資產(chǎn)和房產(chǎn)資產(chǎn)兩部分構(gòu)成。土地資產(chǎn)價值隨時間推移持續(xù)增加，是具有顯著增值特性的金融資產(chǎn)；房產(chǎn)資產(chǎn)價值隨時間推移持續(xù)貶值，是具有壽命期限的物理資產(chǎn)。無論是從理論還是從現(xiàn)實來考量，房地產(chǎn)資產(chǎn)價值變動均取決于土地資產(chǎn)價值增值與房產(chǎn)資產(chǎn)價值貶值的速度比率。在商品房用地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的土地批租制度下，商品房資產(chǎn)中所包含的土地資產(chǎn)使用權(quán)不超過70年，這種景況會致使居民家庭擁有的商品房資產(chǎn)價值不可避免地要小于土地資產(chǎn)和房產(chǎn)資產(chǎn)的內(nèi)在價值，并且會隨著土地出讓剩余年限的減少而逐年遞減。以房產(chǎn)價值的變動數(shù)值而言，若房產(chǎn)的物理壽命為70年，則土地使用權(quán)出讓期限屆滿70年后，商品房資產(chǎn)價值趨于零。

不過，從經(jīng)濟周期波動來考察商品房資產(chǎn)價值，盡管土地使用權(quán)價值總體上呈下降趨勢并在出讓期限屆滿時為零，但在土地出讓期內(nèi)通常會經(jīng)歷若干因經(jīng)濟周期波動所導(dǎo)致的房地產(chǎn)行業(yè)周期，這個周期會在一定程度上熨平商品房資產(chǎn)價格的波動。具體地說，單宗土地使用權(quán)價值在總體呈下降趨勢的同時，也有可能隨經(jīng)濟周期波動而出現(xiàn)階段性波動，從而使商品房資產(chǎn)價格并不總是呈現(xiàn)下降趨勢。例如，1998年我國住房制度改革以來，經(jīng)濟增長促進了市場經(jīng)濟主體對房地產(chǎn)物業(yè)的需求，基礎(chǔ)設(shè)施投資增加、提升了房地產(chǎn)物業(yè)的效用，城市化進程加快刺激了房地產(chǎn)有效需求，這些因素致使新增商品房用地使用權(quán)的出讓價格不斷上漲，不僅刺激了新增商品房市場價格的上漲，也刺激了土地出讓剩余年限逐年減少的存量商品房價格的持續(xù)上漲，于是，市場普遍淡化了商品房價值在出讓期的貶值。

2.房地產(chǎn)兼具消費品和投資品兩種屬性，但在土地批租制度下，商品房資產(chǎn)價格與其居住物業(yè)價值存在著嚴重背離

眾所周知，房地產(chǎn)同時具有生活場所、生產(chǎn)資料和金融資產(chǎn)等屬性，這些屬性集中體現(xiàn)在房地產(chǎn)空間上。也就是說，房地產(chǎn)空間構(gòu)成居民生活和廠商經(jīng)營的不可或缺的要素。居民對房地產(chǎn)空間的需求，取決于家庭收入水平和占有居住空間相對成本的大小；廠商對房地產(chǎn)空間的需求，取決于產(chǎn)出水平和使用空間的相對成本。居民或廠商作為租賃者，要支付使用該空間的承租租金；居民或廠商作為所有者，要支付與該空間所有權(quán)相聯(lián)系的資金成本（虛擬租金）。另一方面，商品房的資產(chǎn)價格構(gòu)成還包括土地使用權(quán)重置成本和建筑物重置成本；建筑物重置成本由建筑材料成本和人工成本構(gòu)成，其在較長時期內(nèi)相對穩(wěn)定，土地使用權(quán)重置成本則會隨土地出讓市場即期交易價格的變化而變化。因此，商品房資產(chǎn)價格通常會隨土地使用權(quán)出讓價格的上漲而上漲。

商品房資產(chǎn)價值有兩個確定的基點，一是租賃市場上以承租租金水平確定的居住物業(yè)價值，一是既定土地供應(yīng)水平下商品房重置成本所決定的資產(chǎn)價格。政府調(diào)控住房市場的宏觀價值目標(biāo)，理應(yīng)是房地產(chǎn)消費屬性所決定的承租租金與房地產(chǎn)資產(chǎn)屬性所決定的虛擬租金的大體均衡，即商品房的居住物業(yè)價值與資產(chǎn)價格的偏差不大。我國商品房用地一次性收取70年土地出讓金（部分城市在改革初期有出讓期限小于70年的情況），房地產(chǎn)資產(chǎn)價格中包含了70年土地使用權(quán)的租金價格，這便造成房地產(chǎn)資產(chǎn)與居住物業(yè)具有不同的市場價值格局。其實，居住物業(yè)價值是由房地產(chǎn)使用空間決定的，這種使用空間天然合理的價值衡量單位是年份，換言之，居住物業(yè)價值應(yīng)該以年為單位進行衡量。但是，按年計算的居住物業(yè)價值只含有1年的土地使用權(quán)租金，它是使用居住物業(yè)成本的一部分；當(dāng)房地產(chǎn)資產(chǎn)價格中含有了70年的土地使用權(quán)租金，土地資產(chǎn)便有了期權(quán)性質(zhì)，這與按年計算的居住物業(yè)價值存在著較大的差異，從而使房地產(chǎn)資產(chǎn)價格背離了居住物業(yè)價值。

以上情況表明，我國房地產(chǎn)投資實際上可以分解為兩個部分：一是對房地產(chǎn)居住物業(yè)價值的投資；一是對土地使用權(quán)價值的投資。事實上，房地產(chǎn)的消費性需求與投資性需求存在差別，這種差別體現(xiàn)在商品房、限價房、廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房、城中村民居在消費性需求層面上可以相互替代，但對房地產(chǎn)資產(chǎn)尤其是對土地使用權(quán)的投資性需求，其投資效用則不具有替代性。我國現(xiàn)階段對商品房的需求，是消費性需求與投資性需求的混合，并且對土地使用權(quán)的投資性需求有愈演愈烈之勢。正是這種持續(xù)而龐大的土地使用權(quán)的投資性需求，推動著商品房資產(chǎn)價格的持續(xù)上漲，使商品房資產(chǎn)價格越來越背離居住物業(yè)價值。在筆者看來，商品房市場這種消費功能讓位于投資功能，從而造成住房民生問題嚴重和住房資源極大浪費的局面，在很大程度和范圍內(nèi)與現(xiàn)行的有關(guān)制度安排相關(guān)。

3.住房用地體制的二元化引致住房價值體系的多元化，會增加社會治理的成本

我國住房用地的二元體制具體反映在不同性質(zhì)的住房用地制度上。經(jīng)濟適用房用地是采取無償行政劃撥方式，但限制產(chǎn)權(quán)和不允許其進行交易轉(zhuǎn)讓；商品房用地是采取市場出讓方式，賦予完全產(chǎn)權(quán)和允許其進行交易轉(zhuǎn)讓。撇開居住功能，這兩類性質(zhì)住房在資產(chǎn)價值增值方面大相徑庭。住房資產(chǎn)價值具有投資增值功能的前提條件，是必須包含一定期限土地使用權(quán)且可自由轉(zhuǎn)讓。于是，那些擁有非出讓用地性質(zhì)房產(chǎn)的所有者，會爭相轉(zhuǎn)換房產(chǎn)的土地性質(zhì)，向社會或政府索取土地增值收益，由此引發(fā)制度和管理難題。例如，經(jīng)濟適用房補交一定金額土地出讓金后就能按商品房性質(zhì)進行轉(zhuǎn)讓，以至經(jīng)濟適用房無法建立正常退出機制以解決更多困難群體住房問題；再例如，拆遷房不論使用年限，不論是否繳納過土地出讓金，均要求按同地段新建商品房價格進行補償；城中村民居和小產(chǎn)權(quán)房擁有者，因農(nóng)戶身份而被排除在住房市場之外。所有這些問題既帶來管理難題，造成住房資源的閑置和浪費，其中又一定程度上包含著不公平不合理性。

住房用地二元體制催生了不同利益群體的利益訴求。針對土地使用權(quán)期限屆滿，政府主管部門對房產(chǎn)持有者繼續(xù)征收土地出讓金，是法規(guī)不清晰下的政府利益最大化的理性行為。近日浙江溫州出現(xiàn)土地使用權(quán)期限屆滿須繳納土地高額續(xù)費政策，引起熱烈討論；類似的政府行為還有2011年1月上海、重慶實行的房產(chǎn)稅試點。該稅種以應(yīng)稅商品房的市場交易價格為計稅依據(jù)，使得城市居民家庭擁有的商品房內(nèi)在資產(chǎn)價值逐年貶值的同時卻不斷增加持有成本。2013年中央政府加快了房地產(chǎn)稅的立法和推進過程，如果繼續(xù)沿用房產(chǎn)稅試點的計稅辦法，忽視商品房資產(chǎn)價值中逐年貶值的土地使用權(quán)問題，那么，商品房交易價格與其資產(chǎn)價值之間的背離趨勢將更趨明顯。

政府的社會責(zé)任是保證居民家庭住房能實現(xiàn)基本的自住性需求。這種居住空間需求是消費屬性決定的居住物業(yè)需求，但在目前經(jīng)濟適用房和公共租賃房等保障性住房供應(yīng)嚴重不足的情況下，只能通過商品房市場來實現(xiàn)這一需求。鑒于商品房土地使用權(quán)法規(guī)容易催生房地產(chǎn)的投資性需求和推動商品房價格上漲，筆者認為有必要重構(gòu)住房供應(yīng)體系，將投資性土地資產(chǎn)從消費性房地產(chǎn)中分離出來。

4.重構(gòu)住房供應(yīng)體系的若干設(shè)想

一是對商品房出讓用地實施年租制，讓年租制與批租制并存，并逐漸過渡到單一年租制。

我國《房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》并無一次性收取商品房70年土地出讓金的規(guī)定，因此，按年征收土地出讓金的年租制不違背相關(guān)的法律法規(guī)。要讓年租制與批租制并存，并逐漸過渡到單一年租制，只需對《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990）中70年使用權(quán)居住用地出讓金征收方式條款進行修改，增加“可按年征收”之法規(guī)，便可實現(xiàn)土地出讓制度的創(chuàng)新。與批租制相比，年租制不僅可以大幅度降低商品房的土地成本及相應(yīng)的財務(wù)成本，而且可以因其不包含出讓剩余年限的土地使用權(quán)價值，從而消除土地使用權(quán)的實物期權(quán)價值，大大減弱商品房資產(chǎn)的投資屬性，更多體現(xiàn)商品房的居住消費功能，從根本上消除經(jīng)濟基本面引發(fā)的商品房資產(chǎn)價格與居住物業(yè)價值有可能出現(xiàn)的嚴重背離。

二是重塑住房供應(yīng)體系的結(jié)構(gòu)，將公共租賃房和經(jīng)濟適用房轉(zhuǎn)為年租制商品房。

我國目前的住房用地供應(yīng)體系，是商品房（出讓用地）和保障房（劃撥土地）并存的二元供應(yīng)體制，商品房價格中含有70年土地使用權(quán)的租金成本?？梢灶A(yù)見，年租制商品房的低土地成本必然會對批租制商品房的高土地成本形成沖擊。為穩(wěn)定現(xiàn)有住房價值體系和金融體系安全，可考慮讓年租制商品房先進入保障性住房市場。具體做法是，讓公共租賃房用地實行年租制出讓方式，賦予公共租賃房與商品房相同的產(chǎn)權(quán)，改變地方政府用財政資金建設(shè)保障性住房的做法，吸引社會資金在該領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。同時，政府可將存量經(jīng)濟適用房轉(zhuǎn)為年租制商品房，以市場方式解決經(jīng)濟適用房退出難及保障效率低等問題。從房地產(chǎn)市場運行來考察，住房市場供應(yīng)體系結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)向年租制商品房，可以抑制批租制商品房價格的非理性上漲，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場向以居住消費為目的的住房市場回歸。如果地方政府以擴大建設(shè)保障性住房的財政資金來配合年租制商品房的全面實施，全社會居民家庭的住房福利水平將會有明顯提高。

三是以年租制商品房資產(chǎn)價值為基礎(chǔ)，設(shè)計房地產(chǎn)稅和制訂《物權(quán)法》條例。

從我國房產(chǎn)稅的設(shè)計來看，上海、重慶等城市以應(yīng)稅住房的市場交易價格為基準(zhǔn)的評估值為計稅依據(jù)來征收房產(chǎn)稅，實際是以未來一定期限的國有土地使用權(quán)價值來征收財產(chǎn)稅。雖然居民家庭持有的這部分土地使用權(quán)價值到期限屆滿時自然歸零，但也必須為持有過程中暫時出現(xiàn)并最后歸零的土地使用權(quán)增值交納稅金。與有失公平的批租制相比，由于年租制下商品房資產(chǎn)的土地使用權(quán)伴隨房產(chǎn)的物理形態(tài)而存在，在房產(chǎn)存續(xù)期間不會因期限制約而貶值，其價值是當(dāng)年土地使用租金和收益代價，在逐年評估中包含上年土地資產(chǎn)增值部分，在最大化國有土地租金收益的同時，減少了居民家庭持有土地使用權(quán)的成本。因此，以年租制商品房資產(chǎn)價值為基礎(chǔ)設(shè)計房地產(chǎn)稅更具法理基礎(chǔ)。

必須看到，任何針對商品房市場的政策設(shè)計和調(diào)控舉措，如果不能減少商品房開發(fā)、交易、持有各環(huán)節(jié)的交易成本，便不能有效降低房地產(chǎn)市場價格與價值背離的系統(tǒng)性風(fēng)險。對于年租制與批租制的并存與銜接問題，可考慮在制訂《物權(quán)法》實施條例時，規(guī)定批租制商品房在土地出讓期限屆滿時自動轉(zhuǎn)為年租制。假如幾年前《物權(quán)法》就有這樣的條例，溫州20年出讓土地使用權(quán)到期的商品房就可自動轉(zhuǎn)為年租制商品房，也就避免了不必要的風(fēng)波。總之，《物權(quán)法》增添以上法規(guī)條例，既可以明確土地使用權(quán)續(xù)期價格與解決方式，穩(wěn)定現(xiàn)有商品房未來的價值預(yù)期，又可以解決居民家庭在商品房出讓土地到期時難以承擔(dān)包含70年土地資產(chǎn)價值增益部分在內(nèi)的新一輪國有土地使用權(quán)的出讓金問題。這是我們重構(gòu)住房供應(yīng)體系需要重點關(guān)注和解決的問題。

誠然，重構(gòu)我國住房供應(yīng)體系是一項涉及方方面面的系統(tǒng)工程，但中國住房市場向滿足消費性需求的回歸，應(yīng)該是政府政策制定、制度設(shè)計和宏觀調(diào)控的基本理念，只有堅持這樣的理念，才能重構(gòu)出穩(wěn)定房地產(chǎn)供求均衡的住房供應(yīng)體系。