國家土地法律、法規(guī)、政策較多，同一個(gè)問題的相關(guān)規(guī)定往往散見于不同的法規(guī)和政策文件之中；同時(shí)，不同的項(xiàng)目有不同的特點(diǎn)，對用地的要求也不同。各地在項(xiàng)目用地上對政策規(guī)定不了解、不會用、不敢用和懶得用都不同程度存在，由此人為造成了大量違法用地。要解決這些問題，就要求國土資源管理部門正確理解和集成應(yīng)用政策，及早介入主動服務(wù)，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、特點(diǎn)和用地需求，明確相應(yīng)的土地提供方式，研究提出項(xiàng)目用地解決方案，提升土地保障能力，預(yù)防和減少違法用地。

為此，梳理相關(guān)土地法規(guī)政策和項(xiàng)目類型，形成《項(xiàng)目用地解決方案系列》。

系列之八：建設(shè)項(xiàng)目使用填海形成的土地（填海造地）

填海造地的土地使用涉及到海域使用權(quán)和土地使用權(quán)的銜接問題。海域使用權(quán)是使用特定海域的權(quán)利，因此，填海造地前應(yīng)首先按規(guī)定取得相應(yīng)海域的海域使用權(quán)，交納海域使用費(fèi)，但海域使用權(quán)只是用海的權(quán)利，填海造地海域變成陸地后，海域使用權(quán)自動滅失，所形成土地不再屬于海域，方向不可逆，如何配置、如何使用等應(yīng)按照土地管理的法律、法規(guī)辦理。

《海域使用法》第32條規(guī)定：填海項(xiàng)目竣工后形成的土地屬于國家所有，海域使用權(quán)人憑海域使用權(quán)證書提出土地登記申請，換發(fā)土地使用權(quán)證書。

針對該條款，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)土地管理法律、法規(guī)結(jié)合起來理解：

對按照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和海域規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)作為城市建設(shè)用地（圈內(nèi)用地）的海域開展圍海造地，屬于政府供地前的國有土地來源問題（相當(dāng)于政府供地前征用農(nóng)民集體土地或收回其他土地使用權(quán)人使用的土地并進(jìn)行前期開發(fā)），應(yīng)當(dāng)由政府組織實(shí)施，具體填海施工工程可由政府招標(biāo)確定給具體單位和個(gè)人承擔(dān)。圍海造地形成土地后，應(yīng)按現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)規(guī)定供應(yīng)和使用。圍海造陸形成的土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，應(yīng)辦理土地有償使用手續(xù)。土地用途為經(jīng)營性用地的，應(yīng)以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)土地。

對于圈外單獨(dú)選址項(xiàng)目需要使用填海形成土地（填海造地類似單獨(dú)選址項(xiàng)目用地的征收轉(zhuǎn)用好、征收和供地同時(shí)審批）的，可以由項(xiàng)目用地單位實(shí)施填海造地、前期開發(fā)和落實(shí)項(xiàng)目用地。

填海造地和項(xiàng)目用地分三個(gè)階段：

第一、圍海造陸工程實(shí)施前的海域的使用和管理，適用《海域使用管理法》。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法有償取得海域使用權(quán)。對規(guī)劃為城市建設(shè)用地的海域開展圍海造陸工程，應(yīng)當(dāng)由市縣人民政府取得海域使用權(quán)；對于單獨(dú)選址項(xiàng)目使用填海造地的，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目實(shí)施單位依法取得海域使用權(quán)。

第二，圍海造陸工程實(shí)施階段。對規(guī)劃為城市建設(shè)用地的海域開展圍海造陸工程，屬于政府組織實(shí)施的市政工程。政府作為圍海造陸工程的實(shí)施主體，可通過招投標(biāo)等方式將施工任務(wù)確定給具體單位和個(gè)人承擔(dān)，圍海造陸工程所需資金，由政府支出；對于單獨(dú)選址項(xiàng)目使用填海造地的，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目實(shí)施單位負(fù)責(zé)填海造地工作。

第三，圍海造陸形成土地后，海域使用權(quán)自動滅失，所形成的土地供應(yīng)和使用受《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等土地相關(guān)法律法規(guī)和政策調(diào)整。具體來說，對規(guī)劃為城市建設(shè)用地的，圍海造陸形成的土地由市縣人民政府根據(jù)城市規(guī)劃需要安排供地，符合《劃撥用地目錄》的，政府可以劃撥方式供地，不符合的，應(yīng)實(shí)行有償使用，屬于11號令規(guī)定的經(jīng)營性用地范圍的，必須以招標(biāo)拍賣掛牌方式供地；對于單獨(dú)選址項(xiàng)目用地，由用地實(shí)施單位具體辦理項(xiàng)目用地手續(xù)，符合劃撥目錄的，可以直接換發(fā)劃撥建設(shè)用地使用證，不符合劃撥目錄的，應(yīng)當(dāng)辦理協(xié)議出讓手續(xù)，補(bǔ)交協(xié)議出讓土地使用權(quán)出讓金（填海造地者擁有劃撥土地使用權(quán)權(quán)益，補(bǔ)交與出讓土地使用權(quán)的差價(jià)），辦理不動產(chǎn)登記。

總之，圍海造陸工程實(shí)施前的海域使用、圍海造陸的工程實(shí)施與圍海造陸工程所形成的土地的使用管理，分屬三個(gè)不同階段，適用不同的法規(guī)政策，不可混淆。