國(guó)家土地法律、法規(guī)、政策較多，同一個(gè)問(wèn)題的相關(guān)規(guī)定往往散見于不同的法規(guī)和政策文件之中；同時(shí)，不同的項(xiàng)目有不同的特點(diǎn)，對(duì)用地的要求也不同。各地在項(xiàng)目用地上對(duì)政策規(guī)定不了解、不會(huì)用、不敢用和懶得用都不同程度存在，由此人為造成了大量違法用地。要解決這些問(wèn)題，就要求國(guó)土資源管理部門正確理解和集成應(yīng)用政策，及早介入主動(dòng)服務(wù)，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、特點(diǎn)和用地需求，明確相應(yīng)的土地提供方式，研究提出項(xiàng)目用地解決方案，提升土地保障能力，預(yù)防和減少違法用地。

為此，梳理相關(guān)土地法規(guī)政策和項(xiàng)目類型，形成《項(xiàng)目用地解決方案系列》。

系列之十一：先行用地

一、先行用地概念

先行用地，是指重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的控制工期的單體工程，以及有工期要求或受季節(jié)影響急需開工建設(shè)的其他工程用地，在完成項(xiàng)目批準(zhǔn)（核準(zhǔn)）與初步設(shè)計(jì)后，報(bào)經(jīng)國(guó)土資源部同意后可以先行用地，同時(shí)，抓緊組卷報(bào)批，正式用地要在六個(gè)月內(nèi)完成組卷上報(bào)審批機(jī)關(guān)。

二、先行用地的依據(jù)

目前先行用地執(zhí)行的依據(jù)是國(guó)土資源部文件，尚沒有法律或法規(guī)依據(jù)，有一定的先天不足，特別是面臨行政復(fù)議或行政訴訟時(shí)。

主要的文件依據(jù)有三個(gè)：

一是《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》（國(guó)土資發(fā)[2000]408號(hào)），明確對(duì)影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工期的單位控制性工程經(jīng)部批準(zhǔn)后，可以實(shí)行先行用地。先行用地范圍限于影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工期的單位控制性工程。

二是《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕77號(hào)），該文件把先行用地的范圍擴(kuò)大到：屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可向部申請(qǐng)辦理先行用地。

三是《國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家能源局關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》，明確地方審批（核準(zhǔn)）的水利水電項(xiàng)目，其中納入經(jīng)批準(zhǔn)的全國(guó)中型水庫(kù)建設(shè)規(guī)劃、并經(jīng)有關(guān)流域機(jī)構(gòu)審核同意的水利項(xiàng)目，以及納入經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項(xiàng)目，確需先行用地的，也可先行用地。

三、先行用地的范圍與條件

申請(qǐng)先行用地的建設(shè)項(xiàng)目，必須是已通過(guò)部用地預(yù)審、項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)并完成初步設(shè)計(jì)的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其中屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，方可向部申請(qǐng)辦理先行用地。對(duì)于地方審批（核準(zhǔn)）的水利水電項(xiàng)目，其中納入經(jīng)批準(zhǔn)的全國(guó)中型水庫(kù)建設(shè)規(guī)劃、并經(jīng)有關(guān)流域機(jī)構(gòu)審核同意的水利項(xiàng)目，以及納入經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項(xiàng)目，確需先行用地的，也可申請(qǐng)先行用地。

申請(qǐng)先行用地時(shí)，擬用地應(yīng)當(dāng)符合預(yù)審要求和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)屬清楚，地類、面積準(zhǔn)確；涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償安置應(yīng)征得農(nóng)民同意并確保補(bǔ)償及時(shí)足額支付到位，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問(wèn)題和突發(fā)事件。

四、先行用地的申請(qǐng)與批準(zhǔn)

先行用地由省級(jí)國(guó)土資源主管部門向國(guó)土資源部提出申請(qǐng)。

申請(qǐng)用地時(shí)，必須說(shuō)明擬用地符合預(yù)審要求和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)屬清楚，地類、面積準(zhǔn)確；涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償安置應(yīng)征得農(nóng)民同意并確保補(bǔ)償及時(shí)足額支付到位，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問(wèn)題和突發(fā)事件。

省級(jí)國(guó)土資源主管部門報(bào)部批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目先行用地的請(qǐng)示文件文本格式如下：

報(bào)部批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目先行用地報(bào)批材料目錄如下：

國(guó)土資源部對(duì)先行用地申請(qǐng)材料審核通過(guò)后，批準(zhǔn)先行用地。

地方政府和項(xiàng)目建設(shè)單位要嚴(yán)格限制動(dòng)工建設(shè)范圍，不得超出先行用地批準(zhǔn)范圍動(dòng)工建設(shè)，超出的按違法用地嚴(yán)肅查處。同時(shí)抓緊組織著正式用地報(bào)批工作，在6個(gè)月內(nèi)完成建設(shè)項(xiàng)目用地組卷報(bào)批工作。

【鏈接】  

1.《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》（國(guó)土資發(fā)[2000]408號(hào)）

八、對(duì)影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工期的單位控制性工程經(jīng)批準(zhǔn)后，可以實(shí)行先行用地。需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中影響工作的單位控制性工程，經(jīng)取部同意后，可以先期動(dòng)工建設(shè)，但要在規(guī)定的期限內(nèi)完善地報(bào)批手續(xù)。

2.《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕77號(hào)）相關(guān)規(guī)定：

三、采取措施，支持重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目

（二）規(guī)范重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目先行用地。對(duì)于已通過(guò)部用地預(yù)審、項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)并完成初步設(shè)計(jì)的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可向部申請(qǐng)辦理先行用地。申請(qǐng)用地時(shí)，必須說(shuō)明擬用地符合預(yù)審要求和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)屬清楚，地類、面積準(zhǔn)確；涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償安置應(yīng)征得農(nóng)民同意并確保補(bǔ)償及時(shí)足額支付到位，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問(wèn)題和突發(fā)事件。同時(shí)，嚴(yán)格限制動(dòng)工建設(shè)范圍，不得超出先行用地批準(zhǔn)范圍動(dòng)工建設(shè)，超出的按違法用地嚴(yán)肅查處。

先行用地由省級(jí)國(guó)土資源主管部門向部提出申請(qǐng)，報(bào)批材料目錄詳見附件3，省級(jí)國(guó)土資源主管部門請(qǐng)示文件文本格式詳見附件4。

3.《國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家能源局關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》，

四、實(shí)行先行用地政策，確保水利水電工程及時(shí)開工建設(shè)。

（十）支持重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目先行用地。對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)水利水電工程，在通過(guò)國(guó)土資源部用地預(yù)審、國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已批準(zhǔn)(核準(zhǔn))項(xiàng)目、水利工程初步設(shè)計(jì)已經(jīng)批復(fù)或初步設(shè)計(jì)審批單位出具先行建設(shè)任務(wù)認(rèn)定意見后,屬于工程建設(shè)范圍內(nèi)的道路、橋梁、生活營(yíng)區(qū)等施工前期準(zhǔn)備工程和控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可申請(qǐng)辦理先行用地。考慮到水利水電工程建設(shè)的特殊需要，在項(xiàng)目已通過(guò)用地預(yù)審、但尚未正式審批（核準(zhǔn)）前，工程論證設(shè)計(jì)和前期工作必需的道路、橋梁、生活營(yíng)區(qū)等建設(shè)，屬于永久性建設(shè)用地的，在項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）部門出具項(xiàng)目立項(xiàng)（或同意開展前期工作）的認(rèn)定意見，且水利項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)審批單位、水電項(xiàng)目在行業(yè)主管部門出具先行建設(shè)任務(wù)認(rèn)定意見的前提下，也可申請(qǐng)辦理先行用地。

先行用地辦理原則上限定在國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)建設(shè)的水利水電工程范圍內(nèi)。對(duì)于地方審批（核準(zhǔn)）的水利水電項(xiàng)目，其中納入經(jīng)批準(zhǔn)的全國(guó)中型水庫(kù)建設(shè)規(guī)劃、并經(jīng)有關(guān)流域機(jī)構(gòu)審核同意的水利項(xiàng)目，以及納入經(jīng)批準(zhǔn)的國(guó)家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項(xiàng)目，確需先行用地的，可參照上述規(guī)定執(zhí)行。