國家土地法律、法規(guī)、政策較多，同一個問題的相關規(guī)定往往散見于不同的法規(guī)和政策文件之中；同時，不同的項目有不同的特點，對用地的要求也不同。各地在項目用地上對政策規(guī)定不了解、不會用、不敢用和懶得用都不同程度存在，由此人為造成了大量違法用地。要解決這些問題，就要求國土資源管理部門正確理解和集成應用政策，及早介入主動服務，根據項目性質、特點和用地需求，明確相應的土地提供方式，研究提出項目用地解決方案，提升土地保障能力，預防和減少違法用地。

為此，梳理相關土地法規(guī)政策和項目類型，形成《項目用地解決方案系列》。

系列之十一：先行用地

一、先行用地概念

先行用地，是指重點建設項目的控制工期的單體工程，以及有工期要求或受季節(jié)影響急需開工建設的其他工程用地，在完成項目批準（核準）與初步設計后，報經國土資源部同意后可以先行用地，同時，抓緊組卷報批，正式用地要在六個月內完成組卷上報審批機關。

二、先行用地的依據

目前先行用地執(zhí)行的依據是國土資源部文件，尚沒有法律或法規(guī)依據，有一定的先天不足，特別是面臨行政復議或行政訴訟時。

主要的文件依據有三個：

一是《國土資源部關于加強耕地保護促進經濟發(fā)展若干政策措施的通知》（國土資發(fā)[2000]408號），明確對影響基礎設施項目工期的單位控制性工程經部批準后，可以實行先行用地。先行用地范圍限于影響基礎設施項目工期的單位控制性工程。

二是《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號），該文件把先行用地的范圍擴大到：屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動工建設的其他工程，可向部申請辦理先行用地。

三是《國土資源部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家能源局關于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設的意見》，明確地方審批（核準）的水利水電項目，其中納入經批準的全國中型水庫建設規(guī)劃、并經有關流域機構審核同意的水利項目，以及納入經批準的國家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項目，確需先行用地的，也可先行用地。

三、先行用地的范圍與條件

申請先行用地的建設項目，必須是已通過部用地預審、項目批準立項并完成初步設計的國家重點建設項目，其中屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動工建設的其他工程，方可向部申請辦理先行用地。對于地方審批（核準）的水利水電項目，其中納入經批準的全國中型水庫建設規(guī)劃、并經有關流域機構審核同意的水利項目，以及納入經批準的國家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項目，確需先行用地的，也可申請先行用地。

申請先行用地時，擬用地應當符合預審要求和土地使用標準，權屬清楚，地類、面積準確；涉及征收農村集體土地的，征地補償安置應征得農民同意并確保補償及時足額支付到位，地方政府應確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。

四、先行用地的申請與批準

先行用地由省級國土資源主管部門向國土資源部提出申請。

申請用地時，必須說明擬用地符合預審要求和土地使用標準，權屬清楚，地類、面積準確；涉及征收農村集體土地的，征地補償安置應征得農民同意并確保補償及時足額支付到位，地方政府應確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。

省級國土資源主管部門報部批準建設項目先行用地的請示文件文本格式如下：

報部批準建設項目先行用地報批材料目錄如下：

國土資源部對先行用地申請材料審核通過后，批準先行用地。

地方政府和項目建設單位要嚴格限制動工建設范圍，不得超出先行用地批準范圍動工建設，超出的按違法用地嚴肅查處。同時抓緊組織著正式用地報批工作，在6個月內完成建設項目用地組卷報批工作。

【鏈接】  

1.《國土資源部關于加強耕地保護促進經濟發(fā)展若干政策措施的通知》（國土資發(fā)[2000]408號）

八、對影響基礎設施項目工期的單位控制性工程經批準后，可以實行先行用地。需報國務院批準用地的基礎設施建設項目中影響工作的單位控制性工程，經取部同意后，可以先期動工建設，但要在規(guī)定的期限內完善地報批手續(xù)。

2.《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號）相關規(guī)定：

三、采取措施，支持重點建設項目

（二）規(guī)范重點建設項目先行用地。對于已通過部用地預審、項目批準立項并完成初步設計的國家重點建設項目，屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動工建設的其他工程，可向部申請辦理先行用地。申請用地時，必須說明擬用地符合預審要求和土地使用標準，權屬清楚，地類、面積準確；涉及征收農村集體土地的，征地補償安置應征得農民同意并確保補償及時足額支付到位，地方政府應確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。同時，嚴格限制動工建設范圍，不得超出先行用地批準范圍動工建設，超出的按違法用地嚴肅查處。

先行用地由省級國土資源主管部門向部提出申請，報批材料目錄詳見附件3，省級國土資源主管部門請示文件文本格式詳見附件4。

3.《國土資源部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家能源局關于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設的意見》，

四、實行先行用地政策，確保水利水電工程及時開工建設。

（十）支持重點建設項目先行用地。對于國家重點水利水電工程，在通過國土資源部用地預審、國務院及國務院有關部門已批準(核準)項目、水利工程初步設計已經批復或初步設計審批單位出具先行建設任務認定意見后,屬于工程建設范圍內的道路、橋梁、生活營區(qū)等施工前期準備工程和控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動工建設的其他工程，可申請辦理先行用地?？紤]到水利水電工程建設的特殊需要，在項目已通過用地預審、但尚未正式審批（核準）前，工程論證設計和前期工作必需的道路、橋梁、生活營區(qū)等建設，屬于永久性建設用地的，在項目審批（核準）部門出具項目立項（或同意開展前期工作）的認定意見，且水利項目在初步設計審批單位、水電項目在行業(yè)主管部門出具先行建設任務認定意見的前提下，也可申請辦理先行用地。

先行用地辦理原則上限定在國務院及國務院有關部門批準建設的水利水電工程范圍內。對于地方審批（核準）的水利水電項目，其中納入經批準的全國中型水庫建設規(guī)劃、并經有關流域機構審核同意的水利項目，以及納入經批準的國家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項目，確需先行用地的，可參照上述規(guī)定執(zhí)行。