編者按:

　　一百多年來,中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷一直是農(nóng)業(yè)工業(yè)化的中心議題之一。馬克思主義中國化的社會主義道路及其理論,創(chuàng)立了中國現(xiàn)代農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)制度模式,推動了農(nóng)業(yè)工業(yè)化,農(nóng)民富裕奔小康,農(nóng)村社會文明進步。但是,由于受我國特定社會物質(zhì)生活條件的制約,加之我們很長一個時期一直把馬克思主義理論教條化,盲目照搬“蘇聯(lián)模式”,對馬恩“丹麥模式”農(nóng)民土地股份產(chǎn)權(quán)及股份合作的基本理論未能正確運用,城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展至今仍然面臨許多新的難題。這些都成為黨和國家推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展的一項重大而急迫的課題。

　　中南財經(jīng)政法大學法治發(fā)展與司法改革研究中心主任、湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長、國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、教育部社會治理法治建設(shè)創(chuàng)新團隊首席專家徐漢明對“馬恩“丹麥模式”中國化之路——農(nóng)民土地持有權(quán)制度”進行了深入思考,建立起了“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)”的新型農(nóng)民公有產(chǎn)權(quán)理論模式,為實現(xiàn)農(nóng)民奔小康、農(nóng)村文明進步、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了智力支持。

　　作為2013年教育部人文社會科學研究項目《現(xiàn)代公有產(chǎn)權(quán)新型模式:中國農(nóng)民土地持有權(quán)制度構(gòu)建研究》“項目批準號:13YJAZH109”前期成果,《馬恩“丹麥模式”中國化之路——農(nóng)民土地持有權(quán)制度》的理論的建立,契合了黨的十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)民土地財產(chǎn)性權(quán)利保護制度創(chuàng)新的要求,引發(fā)了理論界和實務(wù)界的高度關(guān)注。為促使這一理論模式能盡快地轉(zhuǎn)化為頂層制度設(shè)計,本報《法學院》?？瘜㈥懤m(xù)刊載這一理論模型,敬請讀者關(guān)注。

　　 徐漢明

　　一百多年的實踐表明,我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化與現(xiàn)代化的根本途徑之一,始終是圍繞農(nóng)民獲得對土地的歸屬(所有)權(quán)或控制(持有)權(quán)及其利用(使用)權(quán)的制度創(chuàng)新與運行模式展開的。隨著社會主義制度的建立,六十多年探索實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化與現(xiàn)代化的實踐,又始終是圍繞尋找農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式展開的。農(nóng)民集體土地股份產(chǎn)權(quán)制度安排及其運行模式的創(chuàng)設(shè)實踐則是重大標志性事件,其理論與實踐意義重大。

農(nóng)地“傳統(tǒng)公有產(chǎn)權(quán)模式”的確立

　　所謂農(nóng)地“傳統(tǒng)公有產(chǎn)權(quán)模式”,是指以前蘇聯(lián)“傳統(tǒng)社會主義”理論為指導,以其“集體農(nóng)莊”和“巴黎公社”為參照系,以農(nóng)民土地私有權(quán)及股份合作權(quán)制度為對象、快速推進人民公社的建立,實行農(nóng)地“純而又純”的集體公有產(chǎn)權(quán)的制度安排及其運行模式。在這種制度模式建立之前的建國初期,我國曾一度實行土地革命,廢除了地主階級封建剝削的土地私有制及其私有產(chǎn)權(quán),創(chuàng)設(shè)了“耕者有其田”的農(nóng)地私有權(quán)及其運行模式,三億多無地或少地的農(nóng)民獲得了對七億多畝地的個人土地所有權(quán),免除了過去每年向地主交納苛重地租七百億斤糧食,從而極大地解放了農(nóng)村社會生產(chǎn)力,調(diào)動了億萬農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性,推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,為社會主義的“三大改造”順利完成奠定了堅實基礎(chǔ)。

　　其后,中國農(nóng)村開始推行互助組、初級社、農(nóng)業(yè)合作化運動,以土地私人所有向股份聯(lián)合的新型土地產(chǎn)權(quán)模式得以形成。隨著“人民公社化”高潮的興起,到1958年全國74萬個農(nóng)業(yè)合作社被改組為2.6萬個人民公社,其每個公社擁有的土地規(guī)模達六萬多畝；《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》的頒行,“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)民集體共同共有的土地產(chǎn)權(quán)制度安排及其運行模式始得建成。“十年文化大革命”還曾一度推行過農(nóng)地“國有化”的實踐。

　　傳統(tǒng)農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)制度模式的特點在于,土地和其他主要生產(chǎn)資料歸社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體共同共有,以農(nóng)地共同所有為主體的生產(chǎn)隊作為基本的勞動組織形式,并且以指令性計劃組織生產(chǎn),土地產(chǎn)品需要以“糧食稅”的份額上繳國家,取消按土地股份分紅而實行平均化的“工分制”度量勞動貢獻的大小,實行按工分計量分配,并按照發(fā)展基金、福利基金實行集體經(jīng)濟組織土地產(chǎn)品“提留分配”。一方面,這種“傳統(tǒng)土地公有產(chǎn)權(quán)模式”的優(yōu)越性之一在于,從根本上消除了幾千年來土地私有導致的土地壟斷,土地財富分配不公、貧富差距絕對化、階級尖銳對立、社會矛盾疊加沖突、“官逼民反”的周期性農(nóng)民起義、封建王朝政權(quán)更迭等的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)；農(nóng)民成為新社會的主人,在法律制度安排上取得了平等權(quán)利與保障,為建設(shè)新農(nóng)村實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化提供了前提條件、制度基礎(chǔ)與土地公有產(chǎn)權(quán)模式的保障。另一方面,這種傳統(tǒng)土地公有產(chǎn)權(quán)模式的缺陷在于:農(nóng)戶家庭及其農(nóng)民個體在土地資本產(chǎn)權(quán)主體上缺位,其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、投資、交易的激勵約束不足；農(nóng)民對土地資本產(chǎn)權(quán)的比較優(yōu)勢與理性選擇權(quán)利難以獲得；以土地為核心財產(chǎn)權(quán)的激勵約束機制難以形成；在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,農(nóng)民往往只能作為民事上的自然人主體,不能作為適格的市場主體,依托農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)進行抵押擔保,亦不能破解在生產(chǎn)、投資、交易中資本不足的困境,從而阻礙土地生產(chǎn)力的發(fā)展。

　　“傳統(tǒng)土地公有產(chǎn)權(quán)模式”的另一詬病在于,在土地控制、利用(使用、租用、承包)、轉(zhuǎn)讓等若干經(jīng)濟場合極易滋生“委托代理”問題；在涉農(nóng)生產(chǎn)、投資、交易若干場合涉地犯罪滋生蔓延；在土地征用出讓等場合,農(nóng)民作為土地財產(chǎn)權(quán)的主體的合法權(quán)益得不到有效保障,其土地被征用后常常面臨生存與發(fā)展的困境,成為務(wù)農(nóng)無地、進城無戶口、做工無技能的“三無”人員,并且形成涉法涉訴、重復信訪、纏訟鬧訪、重大涉地突發(fā)事件的根源；由于土地公有產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式創(chuàng)新不足,引發(fā)土地荒漠化趨勢嚴重；土地(河流、湖泊、林地、洋面)資源破壞嚴重。這嚴重阻礙了農(nóng)村社會生產(chǎn)力的發(fā)展,危及了國家糧食安全與子孫后代的永續(xù)發(fā)展,成為制約實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化與現(xiàn)代化的瓶頸之一。

農(nóng)地歸屬(所有)權(quán)與使用(承包經(jīng)營)權(quán)分離模式的創(chuàng)設(shè)實踐

　　所謂“兩權(quán)分離”,是指國家在堅持集體土地公有即農(nóng)民集體共同所有的前提下,將農(nóng)民集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(使用)權(quán)適度分離的制度安排。隨著中國特色社會主義理論的成熟與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全面展開,以對農(nóng)民集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)制度有序分離為標志的農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)分離模式”逐步建立完善起來。1982年修訂的憲法第10條確認了農(nóng)村的土地屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》第74條明確規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。”“1998年修訂的《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬村兩個以上農(nóng)村集體組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體組織經(jīng)營、管理。”至此,農(nóng)村社區(qū)三類農(nóng)民集體所有主體對農(nóng)村土地的所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)既相分離又相統(tǒng)一的土地公有產(chǎn)權(quán)制度建立與完善。其后,我國《農(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定:“農(nóng)村土地,是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”?！?a href="http://www.026water.cn/tools/policy/26989/detail">物權(quán)法》第60條規(guī)定:“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等,依照下列規(guī)定行使所有權(quán):(一)屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；(二)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)”。第63條規(guī)定:“集體所有的財產(chǎn)受法律保護,禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞。”《物權(quán)法》第11章設(shè)立了土地承包經(jīng)營權(quán)制度。這種所有權(quán)制度安排在改革開放的頭10年表現(xiàn)了極大的推動力,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速提高,農(nóng)民由溫飽生活邁入了小康的門坎。隨后,這種制度安排的推動效應(yīng)出現(xiàn)遞減趨勢,這表現(xiàn)在:以土地被大量征用而出讓收益反哺農(nóng)業(yè)的機制缺失引發(fā)農(nóng)業(yè)資本流失嚴重；涉農(nóng)企業(yè)家、科技人才生長困難；農(nóng)村土地撂荒閑置呈增長趨勢；糧食生產(chǎn)安全隱患尚未根除；農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力不強；農(nóng)業(yè)信息化、科技化推廣與應(yīng)用難度大；實現(xiàn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化與現(xiàn)代化的制度瓶頸居多,從頂層制度設(shè)計方面破解難題的思路辦法不多,農(nóng)民土地公有產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式的法律保障滯后；城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大等等。　　

　　(作者系教育部社會治理法治建設(shè)創(chuàng)新團隊首席專家、國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員)