編者按:

　　一百多年來(lái),中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷一直是農(nóng)業(yè)工業(yè)化的中心議題之一。馬克思主義中國(guó)化的社會(huì)主義道路及其理論,創(chuàng)立了中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)制度模式,推動(dòng)了農(nóng)業(yè)工業(yè)化,農(nóng)民富裕奔小康,農(nóng)村社會(huì)文明進(jìn)步。但是,由于受我國(guó)特定社會(huì)物質(zhì)生活條件的制約,加之我們很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期一直把馬克思主義理論教條化,盲目照搬“蘇聯(lián)模式”,對(duì)馬恩“丹麥模式”農(nóng)民土地股份產(chǎn)權(quán)及股份合作的基本理論未能正確運(yùn)用,城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展至今仍然面臨許多新的難題。這些都成為黨和國(guó)家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重大而急迫的課題。

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心主任、湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)、國(guó)家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、教育部社會(huì)治理法治建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席專家徐漢明對(duì)“馬恩 丹麥模式 中國(guó)化之路——農(nóng)民土地持有權(quán)制度”進(jìn)行了深入思考,建立起了“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)”的新型農(nóng)民公有產(chǎn)權(quán)理論模式,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民奔小康、農(nóng)村文明進(jìn)步、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了智力支持。

　　作為2013年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《現(xiàn)代公有產(chǎn)權(quán)新型模式:中國(guó)農(nóng)民土地持有權(quán)制度構(gòu)建研究》“項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):13YJAZH109”前期成果,《馬恩“丹麥模式”中國(guó)化之路——農(nóng)民土地持有權(quán)制度》的理論的建立,契合了黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利保護(hù)制度創(chuàng)新的要求,引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注。為促使這一理論模式能盡快地轉(zhuǎn)化為頂層制度設(shè)計(jì),本報(bào)《法學(xué)院》?？瘜㈥懤m(xù)刊載這一理論模型,敬請(qǐng)讀者關(guān)注。

　　 徐漢明

現(xiàn)代新型“土地股份產(chǎn)權(quán)”模式的探索

　　20世紀(jì)90年代中后期,以現(xiàn)代農(nóng)民“土地股份產(chǎn)權(quán)”模式為基點(diǎn)的改革探索迅速發(fā)展,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

　　一、在土地權(quán)能流轉(zhuǎn)制度安排方面,探索在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、取消糧食稅等改革的基礎(chǔ)上,允許按照依法自愿有償原則,健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),有條件的地方發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),適時(shí)進(jìn)行依法完善農(nóng)村集體土地二輪延包工作。其成效在于有效解決了一批承包糾紛；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)按照“依法、自愿、有償”的原則,由承包戶與企業(yè)或種養(yǎng)大戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同,或采用確權(quán)調(diào)利、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、置換調(diào)地、入股分紅、協(xié)商買斷等方式,重新簽訂或補(bǔ)充完善土地流轉(zhuǎn)合同等。這種改革探索對(duì)于促進(jìn)土地依法規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)發(fā)揮了示范效應(yīng)。

　　二、在法律規(guī)范調(diào)整方面,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)鍵在于提供明晰的農(nóng)民土地歸屬(所有)、控制(持有)、利用(使用)權(quán)能體系,有效地同其他要素資源有序配置,形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、投資、交易的集約規(guī)模效應(yīng),節(jié)省成本、分散風(fēng)險(xiǎn),提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模報(bào)酬。為此,國(guó)家頒行了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》,明確定位農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)、功能、原則、設(shè)立、登記、成員構(gòu)成、權(quán)利與義務(wù),組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理、合并、分立解散和清算、扶持政策、法律責(zé)任的同時(shí),就“農(nóng)民專業(yè)合作社”的實(shí)質(zhì)要件及入社資格作了規(guī)范。

　　三、在“兩權(quán)分離模式”改革的突破方面,創(chuàng)設(shè)同承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相銜接的“林地產(chǎn)權(quán)改革”新型模式。針對(duì)集體林權(quán)制度方面存在的產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)主體不落實(shí),經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問(wèn)題,國(guó)家全面部署林權(quán)制度改革。其出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是從穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、將家庭承包經(jīng)營(yíng)制度從耕地向林地拓展,讓農(nóng)民獲得重要的生產(chǎn)資料方面的相關(guān)權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收,建設(shè)生態(tài)文明,培育林業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)主體,推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。鑒于這項(xiàng)制度改革涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大調(diào)整,事關(guān)全局,影響深遠(yuǎn),國(guó)家規(guī)劃用5年左右時(shí)間,基本完成明晰產(chǎn)權(quán),承包到戶的改革任務(wù)?？梢灶A(yù)料,新一輪集體林權(quán)制度改革,不僅有利于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收,建設(shè)生態(tài)文明,促進(jìn)人與自然和諧,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,而且為農(nóng)民土地公有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式,即農(nóng)地(耕地、水面)持有(控制)權(quán)制度改革與創(chuàng)新積累經(jīng)驗(yàn),提供創(chuàng)建模式的范例。

　　四、在現(xiàn)代“新型土地股份(合作)產(chǎn)權(quán)模式”創(chuàng)設(shè)方面,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份與地區(qū)解放思想,敢闖敢試,扎實(shí)試驗(yàn),取得初步成效。如自20世紀(jì)90年代中期以來(lái),北京、重慶、江蘇、廣東、浙江、湖北等省、直轄市在加快農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革,深化農(nóng)村基層綜合配套改革的同時(shí),嘗試由“集體資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民變股東”,“集體經(jīng)濟(jì)組織變股份合作制”以及“三村”(城中村、城郊村、“工業(yè)園”中村)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的改革。這標(biāo)志著以農(nóng)民集體土地公有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的第四次改革步入了探索突破階段。

土地股份產(chǎn)權(quán)模式創(chuàng)新須注意的問(wèn)題

　　前述土地股份產(chǎn)權(quán)模式創(chuàng)新產(chǎn)生了積極效應(yīng),顯示了旺盛的生命力。但試驗(yàn)中也反映出一些值得注意的問(wèn)題。

　　一、與法律規(guī)范存在沖突,改革呈無(wú)序狀態(tài)。新型土地股份產(chǎn)權(quán)模式改革試驗(yàn)意味著一定范圍內(nèi)突破了相關(guān)法律規(guī)范。但是,這種改革成果尚未迅速被立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,改革試點(diǎn)面臨有法難依的尷尬局面。比如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》雖對(duì)入股股份界定為實(shí)物資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、權(quán)利上的承載對(duì)象,公積金、國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)貼、他人捐贈(zèng)、合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財(cái)產(chǎn)等七類。但對(duì)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為權(quán)利上的承載對(duì)象以股份形式登記入股后能否作為擔(dān)保物權(quán)的對(duì)象,則法律尚未明確,亦未授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)明確。與此同時(shí),將集體資產(chǎn)以股份量化到個(gè)人并允許農(nóng)民對(duì)共同所有的資產(chǎn)(包括權(quán)利上的承載對(duì)象)置換成按份所有的資產(chǎn),并變性按股注冊(cè)登記且可以用于擔(dān)保抵押,這在法律規(guī)定中亦不甚明確。在傳統(tǒng)公有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式下,土地等資產(chǎn)被靜態(tài)固化為共同共有,這種產(chǎn)權(quán)形態(tài)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,由于其所反映的各利益主體的利益矛盾沖突是較為單一或不甚顯現(xiàn)的。因此,土地等資產(chǎn)的流動(dòng)是按行政性方式配置的,而少有市場(chǎng)配置的情景與條件,其資產(chǎn)的保值與增值是十分緩慢的。而在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)配置資源加速資產(chǎn)流動(dòng),產(chǎn)權(quán)交易收益增速與減少的波動(dòng)大,使得各利益主體的利益格局被打破,利益矛盾與沖突凸現(xiàn)。這種新型土地等公有經(jīng)濟(jì)關(guān)系形成與變化,使得原有法律制度安排所體現(xiàn)與保障的靜態(tài)歸屬共同共有土地產(chǎn)權(quán)所體現(xiàn)利益格局與所反映的利益分配關(guān)系及交易關(guān)系顯得滯后了。

　　二、缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。有的省份工商部門出臺(tái)規(guī)定,允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接入股,即:農(nóng)民在不改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地用途的前提下,允許其以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為權(quán)利出資入股,加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社(有資責(zé)任、獨(dú)資責(zé)任、合伙責(zé)任),以推進(jìn)土地集約經(jīng)營(yíng)與規(guī)模效應(yīng),將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換為股權(quán),不失為公有產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新。但其無(wú)法律與政策作支撐。

　　與此同時(shí),按照公司法規(guī)則,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后只能轉(zhuǎn)讓,不能退出,一旦股份公司經(jīng)營(yíng)虧損以至破產(chǎn)后,按照破產(chǎn)法須以其股權(quán)清償債務(wù),而以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的股東必須以自己的股份資產(chǎn)按股承擔(dān)清償責(zé)任,其法律后果必然是農(nóng)民失去賴以生存的承包經(jīng)營(yíng)的土地。事實(shí)上,一些地方試驗(yàn)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股已突破入社的區(qū)界,而擅自進(jìn)入有限責(zé)任公司尤其是房地產(chǎn)業(yè)等,這在國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)劇烈競(jìng)爭(zhēng)的條件下,其經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已凸現(xiàn)。顯然,以農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)民社會(huì)保障體系的不健全,農(nóng)民難以防范和化解在其他有限責(zé)任、股份公司中從事參與投資與交易所面臨無(wú)時(shí)無(wú)刻市場(chǎng)變幻莫測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來(lái)的生存與發(fā)展風(fēng)險(xiǎn),這是值得警醒的。

　　三、相關(guān)政策不配套。從有關(guān)省份試點(diǎn)看,農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立的股份合作社已達(dá)一定規(guī)模,占農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織比例上升,以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股土地規(guī)模,入股農(nóng)戶也占有相當(dāng)大比重。一方面,試點(diǎn)工作初顯成效；另一方面,改革試點(diǎn)又面臨諸多障礙。從法律保障看,《農(nóng)民專業(yè)合作社法》尚未將帶土地入股的股份合作社納入資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系,其法律地位尚未確定外,其他相關(guān)政策措施不配套亦是重要方面。

　　四、內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制不完善。由于農(nóng)村以企業(yè)家才能為基礎(chǔ)的涉農(nóng)企業(yè)家隊(duì)伍相對(duì)弱小,涉農(nóng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；F(xiàn)代化生長(zhǎng)的環(huán)境不優(yōu)條件制約頗多,農(nóng)村文化建設(shè)及社會(huì)建設(shè)相對(duì)滯后,農(nóng)村精神文明建設(shè)的欠債過(guò)多等外部物質(zhì)生活條件的制約,農(nóng)民的信息化、市場(chǎng)化、科技化的意識(shí)亟待增強(qiáng)。農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等持股入社后,他們大多“重得益,輕參與”,加之經(jīng)營(yíng)責(zé)任考核、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)、民主管理與監(jiān)督等機(jī)制缺位,嚴(yán)重制約了股份合作的規(guī)范運(yùn)行。

　　(作者系教育部社會(huì)治理法治建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席專家、國(guó)家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員)

(原標(biāo)題：農(nóng)民集體土地股份產(chǎn)權(quán)模式的創(chuàng)設(shè)實(shí)踐(下))