編者按:

　　一百多年來,中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷一直是農(nóng)業(yè)工業(yè)化的中心議題之一。馬克思主義中國化的社會主義道路及其理論,創(chuàng)立了中國現(xiàn)代農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)制度模式,推動了農(nóng)業(yè)工業(yè)化,農(nóng)民富裕奔小康,農(nóng)村社會文明進步。但是,由于受我國特定社會物質(zhì)生活條件的制約,加之我們很長一個時期一直把馬克思主義理論教條化,盲目照搬“蘇聯(lián)模式”,對馬恩“丹麥模式”農(nóng)民土地股份產(chǎn)權(quán)及股份合作的基本理論未能正確運用,城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展至今仍然面臨許多新的難題。這些都成為黨和國家推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的一項重大而急迫的課題。

　　中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心主任、湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長、國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、教育部社會治理法治建設(shè)創(chuàng)新團隊首席專家徐漢明對“馬恩 丹麥模式 中國化之路——農(nóng)民土地持有權(quán)制度”進行了深入思考,建立起了“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)”的新型農(nóng)民公有產(chǎn)權(quán)理論模式,為實現(xiàn)農(nóng)民奔小康、農(nóng)村文明進步、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了智力支持。

　　作為2013年教育部人文社會科學(xué)研究項目《現(xiàn)代公有產(chǎn)權(quán)新型模式:中國農(nóng)民土地持有權(quán)制度構(gòu)建研究》“項目批準(zhǔn)號:13YJAZH109”前期成果,《馬恩“丹麥模式”中國化之路——農(nóng)民土地持有權(quán)制度》的理論的建立,契合了黨的十八屆三中全會關(guān)于農(nóng)民土地財產(chǎn)性權(quán)利保護制度創(chuàng)新的要求,引發(fā)了理論界和實務(wù)界的高度關(guān)注。為促使這一理論模式能盡快地轉(zhuǎn)化為頂層制度設(shè)計,本報《法學(xué)院》?？瘜㈥懤m(xù)刊載這一理論模型,敬請讀者關(guān)注。

　　 徐漢明

現(xiàn)代新型“土地股份產(chǎn)權(quán)”模式的探索

　　20世紀(jì)90年代中后期,以現(xiàn)代農(nóng)民“土地股份產(chǎn)權(quán)”模式為基點的改革探索迅速發(fā)展,為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供了強大動力。

　　一、在土地權(quán)能流轉(zhuǎn)制度安排方面,探索在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、取消糧食稅等改革的基礎(chǔ)上,允許按照依法自愿有償原則,健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,有條件的地方發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,適時進行依法完善農(nóng)村集體土地二輪延包工作。其成效在于有效解決了一批承包糾紛；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)按照“依法、自愿、有償”的原則,由承包戶與企業(yè)或種養(yǎng)大戶簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同,或采用確權(quán)調(diào)利、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、置換調(diào)地、入股分紅、協(xié)商買斷等方式,重新簽訂或補充完善土地流轉(zhuǎn)合同等。這種改革探索對于促進土地依法規(guī)模化、集約化經(jīng)營發(fā)揮了示范效應(yīng)。

　　二、在法律規(guī)范調(diào)整方面,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)鍵在于提供明晰的農(nóng)民土地歸屬(所有)、控制(持有)、利用(使用)權(quán)能體系,有效地同其他要素資源有序配置,形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、投資、交易的集約規(guī)模效應(yīng),節(jié)省成本、分散風(fēng)險,提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模報酬。為此,國家頒行了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》,明確定位農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)、功能、原則、設(shè)立、登記、成員構(gòu)成、權(quán)利與義務(wù),組織機構(gòu)、財務(wù)管理、合并、分立解散和清算、扶持政策、法律責(zé)任的同時,就“農(nóng)民專業(yè)合作社”的實質(zhì)要件及入社資格作了規(guī)范。

　　三、在“兩權(quán)分離模式”改革的突破方面,創(chuàng)設(shè)同承包經(jīng)營權(quán)相銜接的“林地產(chǎn)權(quán)改革”新型模式。針對集體林權(quán)制度方面存在的產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實,經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題,國家全面部署林權(quán)制度改革。其出發(fā)點和目標(biāo)是從穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、將家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地拓展,讓農(nóng)民獲得重要的生產(chǎn)資料方面的相關(guān)權(quán)益,促進農(nóng)民就業(yè)增收,建設(shè)生態(tài)文明,培育林業(yè)發(fā)展的市場主體,推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。鑒于這項制度改革涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大調(diào)整,事關(guān)全局,影響深遠,國家規(guī)劃用5年左右時間,基本完成明晰產(chǎn)權(quán),承包到戶的改革任務(wù)?？梢灶A(yù)料,新一輪集體林權(quán)制度改革,不僅有利于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,促進農(nóng)民就業(yè)增收,建設(shè)生態(tài)文明,促進人與自然和諧,建設(shè)社會主義新農(nóng)村,推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展,而且為農(nóng)民土地公有產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式,即農(nóng)地(耕地、水面)持有(控制)權(quán)制度改革與創(chuàng)新積累經(jīng)驗,提供創(chuàng)建模式的范例。

　　四、在現(xiàn)代“新型土地股份(合作)產(chǎn)權(quán)模式”創(chuàng)設(shè)方面,一些經(jīng)濟發(fā)達的省份與地區(qū)解放思想,敢闖敢試,扎實試驗,取得初步成效。如自20世紀(jì)90年代中期以來,北京、重慶、江蘇、廣東、浙江、湖北等省、直轄市在加快農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)民集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革,深化農(nóng)村基層綜合配套改革的同時,嘗試由“集體資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民變股東”,“集體經(jīng)濟組織變股份合作制”以及“三村”(城中村、城郊村、“工業(yè)園”中村)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的改革。這標(biāo)志著以農(nóng)民集體土地公有產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式的第四次改革步入了探索突破階段。

土地股份產(chǎn)權(quán)模式創(chuàng)新須注意的問題

　　前述土地股份產(chǎn)權(quán)模式創(chuàng)新產(chǎn)生了積極效應(yīng),顯示了旺盛的生命力。但試驗中也反映出一些值得注意的問題。

　　一、與法律規(guī)范存在沖突,改革呈無序狀態(tài)。新型土地股份產(chǎn)權(quán)模式改革試驗意味著一定范圍內(nèi)突破了相關(guān)法律規(guī)范。但是,這種改革成果尚未迅速被立法機關(guān)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,改革試點面臨有法難依的尷尬局面。比如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》雖對入股股份界定為實物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、權(quán)利上的承載對象,公積金、國家財政直接補貼、他人捐贈、合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財產(chǎn)等七類。但對于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)作為權(quán)利上的承載對象以股份形式登記入股后能否作為擔(dān)保物權(quán)的對象,則法律尚未明確,亦未授權(quán)有關(guān)機關(guān)明確。與此同時,將集體資產(chǎn)以股份量化到個人并允許農(nóng)民對共同所有的資產(chǎn)(包括權(quán)利上的承載對象)置換成按份所有的資產(chǎn),并變性按股注冊登記且可以用于擔(dān)保抵押,這在法律規(guī)定中亦不甚明確。在傳統(tǒng)公有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式下,土地等資產(chǎn)被靜態(tài)固化為共同共有,這種產(chǎn)權(quán)形態(tài)在計劃經(jīng)濟條件下,由于其所反映的各利益主體的利益矛盾沖突是較為單一或不甚顯現(xiàn)的。因此,土地等資產(chǎn)的流動是按行政性方式配置的,而少有市場配置的情景與條件,其資產(chǎn)的保值與增值是十分緩慢的。而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,市場配置資源加速資產(chǎn)流動,產(chǎn)權(quán)交易收益增速與減少的波動大,使得各利益主體的利益格局被打破,利益矛盾與沖突凸現(xiàn)。這種新型土地等公有經(jīng)濟關(guān)系形成與變化,使得原有法律制度安排所體現(xiàn)與保障的靜態(tài)歸屬共同共有土地產(chǎn)權(quán)所體現(xiàn)利益格局與所反映的利益分配關(guān)系及交易關(guān)系顯得滯后了。

　　二、缺乏風(fēng)險防范機制。有的省份工商部門出臺規(guī)定,允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)直接入股,即:農(nóng)民在不改變土地承包經(jīng)營權(quán)和土地用途的前提下,允許其以土地承包經(jīng)營權(quán)作為權(quán)利出資入股,加入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社(有資責(zé)任、獨資責(zé)任、合伙責(zé)任),以推進土地集約經(jīng)營與規(guī)模效應(yīng),將土地承包經(jīng)營權(quán)置換為股權(quán),不失為公有產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式的創(chuàng)新。但其無法律與政策作支撐。

　　與此同時,按照公司法規(guī)則,土地承包經(jīng)營權(quán)入股后只能轉(zhuǎn)讓,不能退出,一旦股份公司經(jīng)營虧損以至破產(chǎn)后,按照破產(chǎn)法須以其股權(quán)清償債務(wù),而以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的股東必須以自己的股份資產(chǎn)按股承擔(dān)清償責(zé)任,其法律后果必然是農(nóng)民失去賴以生存的承包經(jīng)營的土地。事實上,一些地方試驗將土地承包經(jīng)營權(quán)入股已突破入社的區(qū)界,而擅自進入有限責(zé)任公司尤其是房地產(chǎn)業(yè)等,這在國際國內(nèi)兩個市場劇烈競爭的條件下,其經(jīng)濟風(fēng)險與社會風(fēng)險已凸現(xiàn)。顯然,以農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)民社會保障體系的不健全,農(nóng)民難以防范和化解在其他有限責(zé)任、股份公司中從事參與投資與交易所面臨無時無刻市場變幻莫測的風(fēng)險轉(zhuǎn)化而來的生存與發(fā)展風(fēng)險,這是值得警醒的。

　　三、相關(guān)政策不配套。從有關(guān)省份試點看,農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立的股份合作社已達一定規(guī)模,占農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)濟組織比例上升,以承包經(jīng)營權(quán)入股土地規(guī)模,入股農(nóng)戶也占有相當(dāng)大比重。一方面,試點工作初顯成效；另一方面,改革試點又面臨諸多障礙。從法律保障看,《農(nóng)民專業(yè)合作社法》尚未將帶土地入股的股份合作社納入資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系,其法律地位尚未確定外,其他相關(guān)政策措施不配套亦是重要方面。

　　四、內(nèi)部激勵約束機制不完善。由于農(nóng)村以企業(yè)家才能為基礎(chǔ)的涉農(nóng)企業(yè)家隊伍相對弱小,涉農(nóng)企業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；F(xiàn)代化生長的環(huán)境不優(yōu)條件制約頗多,農(nóng)村文化建設(shè)及社會建設(shè)相對滯后,農(nóng)村精神文明建設(shè)的欠債過多等外部物質(zhì)生活條件的制約,農(nóng)民的信息化、市場化、科技化的意識亟待增強。農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)等持股入社后,他們大多“重得益,輕參與”,加之經(jīng)營責(zé)任考核、風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)、民主管理與監(jiān)督等機制缺位,嚴(yán)重制約了股份合作的規(guī)范運行。

　　(作者系教育部社會治理法治建設(shè)創(chuàng)新團隊首席專家、國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員)

(原標(biāo)題：農(nóng)民集體土地股份產(chǎn)權(quán)模式的創(chuàng)設(shè)實踐(下))