郝 杰 供圖

       黨的十八屆三中全會決定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村建設(shè)用地的重要組成部分，占城鄉(xiāng)建設(shè)總用地近七成，如果其不能實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，將使建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場這一戰(zhàn)略決策成為空談。因此，考察阻礙宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的所存在的法律障礙，探討如何在現(xiàn)有法規(guī)政策之下實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的有條件向外部轉(zhuǎn)讓，具有十分重要的意義。

宅基地使用權(quán)外部轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀與問題

外部轉(zhuǎn)讓的禁止。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以受讓人為標(biāo)準(zhǔn)可分為兩種類型：一種是內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，即向集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員轉(zhuǎn)讓。另一種是外部轉(zhuǎn)讓。分為向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓和向非本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓。內(nèi)部轉(zhuǎn)讓由于沒有否認(rèn)宅基地使用權(quán)身份性的特征，目前相關(guān)政策和司法實(shí)踐基本予以認(rèn)可。

外部轉(zhuǎn)讓則為現(xiàn)行政策所禁止，并且一般被法院認(rèn)定為無效。實(shí)踐中最為突出的、矛盾最激烈的是向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓。例如：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。一些地方法規(guī)，如廣東省高院《關(guān)于審理集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》也規(guī)定“當(dāng)事人將農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租或以合建形式變相轉(zhuǎn)讓農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地而簽訂的合同，一般應(yīng)認(rèn)定無效。”

禁止外部轉(zhuǎn)讓存在的問題。禁止轉(zhuǎn)讓以及認(rèn)定轉(zhuǎn)讓無效存在許多問題。第一，使得大量農(nóng)村宅基地使用權(quán)閑置，造成巨大的浪費(fèi)。目前，大量的進(jìn)城務(wù)工人員及其后代在城市定居，這就使得農(nóng)村有相當(dāng)一部分的宅基地被閑置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國村莊建設(shè)用地中，老宅基地閑置面積約占村莊建設(shè)用地的一成到一成半，一些地方甚至達(dá)到30%。要說明的是，內(nèi)部流轉(zhuǎn)不能解決宅基地使用權(quán)閑置浪費(fèi)問題。原因是，集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部成員往往并不是缺少宅基地而是想占用更多。第二，不利于推進(jìn)城市化進(jìn)程。不允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)民的籌集資金能力受到了極大抑制，從而進(jìn)城落戶乃至整個(gè)城市化也成為了空談。第三，不利于解決城市居民的住房問題。一方面，農(nóng)村宅基地使用權(quán)大量閑置，另一方面，城市居民受高房價(jià)的壓力，居住環(huán)境很差。誠然，土地是十分寶貴的資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約利用。但是，如果城市居民在城市里并沒有房產(chǎn)，那么便不會占用過多的土地資源。城市居民到農(nóng)村，其將帶動農(nóng)村土地資源價(jià)值上升，這對農(nóng)民顯然更為有利。

禁止轉(zhuǎn)讓是宅基地使用權(quán)糾紛高發(fā)的誘因。農(nóng)村農(nóng)民擁有空置房屋，希望出售，而城市居民又希望跨城鄉(xiāng)購買宅基地。當(dāng)這種交易被法律禁止之后，地下交易將在所難免，各種糾紛也隨之而來。據(jù)調(diào)查，在北京地區(qū)，有關(guān)宅基地轉(zhuǎn)讓訴訟糾紛，75%發(fā)生在農(nóng)民與居民之間。而且，已進(jìn)入訴訟的糾紛，遠(yuǎn)不足整個(gè)農(nóng)村宅基地、房屋買賣交易總量的10%。很多出賣房屋的賣主在觀望，一旦法院判定不保護(hù)買房人的利益，那些觀望的賣主將迅速加入訴訟大軍，形成無休止的訴訟。

宅基地使用權(quán)外部轉(zhuǎn)讓的思路建議

外部轉(zhuǎn)讓的思路：有條件的放開。建議改堵為疏，引導(dǎo)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓走上法治軌道。具體地說，可以在遵循“保障第一，兼顧發(fā)展”原則的基礎(chǔ)上，有條件地放開宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。所謂的有條件轉(zhuǎn)讓，是指轉(zhuǎn)讓者必須證明已經(jīng)有自己的住房，方可轉(zhuǎn)讓自己的宅基地；受讓者，若為城市居民則必須證明自己沒有住房。有條件的轉(zhuǎn)讓，既可以使農(nóng)民多余的住宅或宅基地使用權(quán)價(jià)值得到了實(shí)現(xiàn)，也不影響農(nóng)民的居住生活，更可以解決城里人的居住問題，可謂一舉多得。目前，隨著社會保障不斷完善，宅基地的保障功能弱化，以及城鎮(zhèn)化的推行，城市落戶條件放寬，為農(nóng)民進(jìn)城提供可能。這也使得宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓少了一些后顧之憂。而且，現(xiàn)實(shí)中，各地也都或明或暗不同程度地允許了農(nóng)村宅基地或房屋的有限度轉(zhuǎn)讓。例如：廣東省就明確規(guī)定：鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員騰退“一戶一宅”之外的宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可通過有償方式回收歷史原因形成的“一戶多宅”占用的宅基地。鼓勵戶口遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t轉(zhuǎn)讓房屋，房屋所在的宅基地使用權(quán)相應(yīng)轉(zhuǎn)讓。

制度的修訂：外部轉(zhuǎn)讓的具體建議。如果真正實(shí)現(xiàn)有條件轉(zhuǎn)讓，還必須使宅基地使用權(quán)真正財(cái)產(chǎn)化以及健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記。

1.宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化。如前所述，我國的宅基地使用權(quán)具有身份性，在權(quán)能上也是殘缺的，這進(jìn)一步阻礙了宅基地使用權(quán)一定條件下的自由轉(zhuǎn)讓。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)以處分權(quán)能，讓宅基地使用權(quán)變成一種真正的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。盡管在宅基地使用權(quán)之上仍然有集體土地所有權(quán)，但這個(gè)所有權(quán)如國家土地所有權(quán)于城市建設(shè)用地使用權(quán)一樣，并不構(gòu)成對宅基地使用權(quán)真正束縛。而且，當(dāng)前宅基地使用權(quán)更需要滿足的是農(nóng)民居住保障之外的另外一種需求，即將宅基地使用權(quán)變?yōu)槭找鏅?quán)。為了實(shí)現(xiàn)上述目的，筆者建議在修訂《土地管理法》和制定《民法典》時(shí)，明確宅基地使用權(quán)的處分權(quán)能，使其變成真正的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2.健全宅基地使用權(quán)登記制度機(jī)制。目前，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)大多數(shù)并未登記。伴隨農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)漸趨活躍，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度的建設(shè)也愈顯迫切。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)改變觀念，重視農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記。一方面，健全登記，是農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠充分流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。另一方面，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的最重要的財(cái)產(chǎn)之一，加強(qiáng)登記有利于保護(hù)農(nóng)民的利益。此外，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，可以對農(nóng)民享有的宅基地使用權(quán)實(shí)行免費(fèi)登記。這在我國現(xiàn)有財(cái)政相對充盈的情況下，也并不是很重的負(fù)擔(dān)。在進(jìn)行宅基地使用權(quán)登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循不動產(chǎn)登記工作的基本規(guī)則，勘查、公告等程序不應(yīng)有缺。只有如此，才能真正保證農(nóng)村宅基地使用權(quán)的準(zhǔn)確，進(jìn)而奠定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。