什么是土地財政
        土地財政包含兩部分。一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)等的營業(yè)稅、土地增值稅，等等。目前地方政府重點(diǎn)征收的是房地產(chǎn)稅和建筑稅，高的已達(dá)到地方稅收收入的百分之三四十。二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、新菜地建設(shè)基金，等等。目前地方政府看重的主要是土地出讓金，出讓金占地方財政預(yù)算內(nèi)收入的比重，已達(dá)百分之四五十，少數(shù)地方甚至超過預(yù)算內(nèi)收入。
        以上兩部分收入有內(nèi)在的聯(lián)系，地方政府出讓土地獲得非稅收入出讓金，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)得到土地搞開發(fā)，又可以增加政府的房地產(chǎn)稅和建筑稅。對地方政府來說，這似乎是個良性循環(huán)。在這個循環(huán)中，源頭是出讓土地使用權(quán)。顯然，要維持這個循環(huán)，就必須不斷地出讓土地，否則就要中斷循環(huán)。而要不斷出讓土地，就要不斷地征收農(nóng)民的集體土地?？梢姡恋刎斦C(jī)制是土地擴(kuò)張與征占的機(jī)制。
        此外，地方政府用征收和儲存的土地，向銀行抵押融資，是現(xiàn)在很普遍的做法。但這已不屬于土地財政范疇，而屬于土地金融。地方政府土地金融的融資額，可能已高于土地財政的收入，這也是促使城市土地擴(kuò)張，征占農(nóng)民集體土地的重要因素。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，以出讓方式獲取的土地使用權(quán)，可以抵押。而對未經(jīng)出讓的土地，能否抵押，法律并無明確規(guī)定。按照行政許可法的原則，凡法律沒有明確許可的，地方政府都不能做。因此，嚴(yán)格說來，地方政府的土地融資活動，大多并不合法。
土地財政的實(shí)質(zhì)
        土地出讓金是若干年期的土地使用權(quán)價格，實(shí)際上是政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。而地租是對企業(yè)當(dāng)年利潤的扣除，屬于社會初次分配范疇。對企業(yè)而言，一次集中交納若干年地租，意味著預(yù)支未來利潤，屬于負(fù)債經(jīng)營。現(xiàn)實(shí)生活中，很多企業(yè)是靠銀行貸款支付土地出讓金，負(fù)債的性質(zhì)一目了然。即使是用自有資金來支付，本質(zhì)上仍然是負(fù)債。企業(yè)如果經(jīng)營得好，有穩(wěn)定的盈利，可以逐步清償這筆負(fù)債；如果經(jīng)營不好或者破產(chǎn)了，這筆負(fù)債就不能清償，如企業(yè)再生產(chǎn)因此中斷，最終還會轉(zhuǎn)化為銀行的壞賬，成為整個社會的問題。按有關(guān)制度規(guī)定，企業(yè)可以把剩余年期的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去，使負(fù)債得以清償，甚至可以從中獲利。但是，這不過是負(fù)債在企業(yè)之間的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的結(jié)果，負(fù)債的規(guī)模還可能被放大。
        房地產(chǎn)業(yè)的情況有些特殊，開發(fā)商在出售住房的同時，把對土地使用權(quán)的負(fù)債也轉(zhuǎn)移出去了，甚至還可能從中大賺一筆，但接手這筆負(fù)債的不是企業(yè)，而是消費(fèi)者。一般工薪階層都要向銀行貸款，才能支付房價，負(fù)債的性質(zhì)也是一目了然。消費(fèi)者要用今后數(shù)年乃至數(shù)十年的收入，才能逐步償還這筆負(fù)債，個人和家庭的消費(fèi)能力、生活水平也會相應(yīng)改變。在此期間，如果因變故而無力償債，不僅是個人和家庭的不幸，也會增加銀行的壞賬，成為社會的問題。
        從整個社會的角度看，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有一筆企業(yè)或個人的負(fù)債與之相對應(yīng)。就是說，政府用土地出讓金搞建設(shè)，是以透支用地企業(yè)或個人的未來收益為前提的。前已述及，現(xiàn)在地方財政與土地有關(guān)的稅收，是以土地出讓為源頭而展開并實(shí)現(xiàn)增長的，因此不難做出如下判斷：所謂土地財政，實(shí)質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象的說法，就是“寅吃卯糧”。
土地財政的利與弊
        建立在企業(yè)或個人信用基礎(chǔ)上的透支，是市場經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義，有利于調(diào)動企業(yè)和個人的探索、創(chuàng)新精神，有利于增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的彈性與活力。凡市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，各類透支活動都很活躍。例如，金融活動證券化產(chǎn)生的各類衍生金融產(chǎn)品，本質(zhì)上都是透支，說白了，就是用別人的錢謀自己的發(fā)展，或是用明天的錢謀今天的發(fā)展。這對促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的繁榮，確實(shí)起了重要作用。我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，很多企業(yè)和個人，也都有類似的經(jīng)歷。但凡事都有度，這個度就是不能影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的制約，一味去搞什么“資本運(yùn)作”、“資本經(jīng)營”，玩所謂“資本騰挪術(shù)”，必然會對經(jīng)濟(jì)社會造成嚴(yán)重的危害。美國次貸危機(jī)重創(chuàng)全球經(jīng)濟(jì)，即是最新的明證。
        土地財政，作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一種工具，同樣是有利也有弊。土地財政和土地金融的形成，大體是近十幾年的事情。這十幾年，我國的城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，其奧秘就在各城市政府通過經(jīng)營土地，積聚了大量建設(shè)資金。城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城市居民的生活質(zhì)量不斷提高，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，吸引了大量落后地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，這都是不容否定的正面效應(yīng)。但是，不少問題也由此而生。
        第一，土地財政透支的雖然是企業(yè)和個人的未來收益，但籌集和使用的卻是現(xiàn)實(shí)的貨幣和資金。2001年全國土地出讓收入1296億元，以后逐年上升，2009年達(dá)到1.6萬億元。本世紀(jì)初就有財政專家提出，當(dāng)時我國政府的各種收入加起來，已占GDP的30%以上，達(dá)到甚至超過發(fā)達(dá)國家的水平。政府收入占GDP比重過高，一方面導(dǎo)致居民特別是農(nóng)民收入增長緩慢，另一方面抑制了社會投資。后來，中央采取許多措施，大力調(diào)整國民收入分配格局，但總的趨勢并未根本改變。最近有學(xué)者研究表明，2009年我國全口徑政府收入實(shí)際已突破10萬億，約占GDP的32%。其重要原因之一，就是土地出讓收入數(shù)量巨大。例如，2009年的土地出讓金約占當(dāng)年GDP的5%。
        第二，政府掌握的大量資金投向哪里，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化有重要的引導(dǎo)作用。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以至于相關(guān)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩。但是，這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，其占用大量社會資源的過度增加，與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針是背道而馳的。還有一個嚴(yán)重后果是，大量資源集中用于城市，使中央關(guān)于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略方針難以切實(shí)執(zhí)行，全國城鄉(xiāng)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距，不僅沒有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大了。
        第三，在肯定城市建設(shè)成績的同時，也不能忽視資源、資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。2001年全國土地出讓收入占地方財政收入的比重為16.6%，2009年已上升為48.8%，期間有幾年甚至超過50%。土地出讓收入本級政府收、本級政府用的特殊性，使得對其使用進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)督比較困難。近些年來，各地搞了不少“樓、堂、館、所”和“政績工程”，攀比之風(fēng)愈演愈烈，老百姓深惡痛絕。在這過程中，少數(shù)干部財大氣粗，揮金如土，為所欲為，敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)。由于缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，不少公款通過各種渠道，轉(zhuǎn)化為個人的灰色收入，更為貪污腐敗分子提供了方便。第四，土地財政是城市擴(kuò)張和占用農(nóng)民土地的動力機(jī)制。這個機(jī)制的利益指向，使保護(hù)耕地和保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益，只能流于空談，不可能真正落實(shí)。另外，土地財政使地方政府的收入過分依賴開發(fā)商，而開發(fā)商的自然壟斷地位，使其能夠大肆抬高房價，廣大中低收入市民的住房問題很難得到解決。
        總的來看，在我國工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，土地財政曾經(jīng)發(fā)揮過重要的、積極的作用。但是其弊端也越來越明顯，已經(jīng)成為今后發(fā)展的障礙。今后，應(yīng)該切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，讓土地財政逐步退隱歷史舞臺。
形成土地財政的內(nèi)因和外部條件
        形成土地財政的內(nèi)因，是土地管理制度。反思我國土地管理的制度安排，一個突出的問題，是政府有關(guān)部門既負(fù)責(zé)土地管理，又負(fù)責(zé)國有土地的經(jīng)營，所謂集“裁判員”與“運(yùn)動員”于一身。經(jīng)營是市場主體的活動，具體到國有土地的經(jīng)營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責(zé)，客觀上使各級城市政府成了市場競爭的主體，這是土地財政形成的主要制度基礎(chǔ)。近些年發(fā)生的許多土地問題，也都是由此派生出來的。
        例如，不同層級政府的職能錯位問題。中央和省級政府是不直接掌握任何土地的，其主要職能是管理。而城市政府，不管是直轄市，還是省會城市，還是計劃單列市，以致地級市、縣級市的政府，都是直接掌管土地的，其職能既有管理，又有經(jīng)營。有經(jīng)營就有利益，當(dāng)經(jīng)營與管理發(fā)生矛盾時，由于經(jīng)營利益涉及地方發(fā)展，必然導(dǎo)致管理服從經(jīng)營，而不是相反。我國與西方國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，有很大的不同，西方國家主要是政府調(diào)控企業(yè)和個人，而我國則更多是中央政府調(diào)控地方政府，地方政府既參與土地調(diào)控，又參與市場經(jīng)營。因而，如果地方政府對中央調(diào)控政策有抵觸情緒，中央調(diào)控的效果就會大打折扣。
        又例如，征地制度改革和集體建設(shè)用地進(jìn)入市場問題。任何經(jīng)營活動，都是以追求收益最大化為目的，如果政府從事經(jīng)營活動，也可能如此。政府經(jīng)營土地的收入，來源于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的級差收益。為了保證這個收益的最大化，很自然地要壓低征地費(fèi)用，并且對農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場加以限制?？梢?，問題的主要根源，在于政府成了市場主體，在于政府以管理手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目的。這個問題不解決，單純改革征地制度，恐怕很難改得徹底，各項(xiàng)改革措施落實(shí)起來也會阻力重重。
總之，允許政府經(jīng)營土地，是生成土地財政的主要內(nèi)因；地方政府的財力與事權(quán)不匹配，是土地財政形成的主要外部條件。
土地財政的未來走勢
        我國的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（即經(jīng)營），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。香港的經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)中，并不是個案，而是具有普遍性。例如，在土地資源稀缺的荷蘭，不僅土地用途管制十分嚴(yán)格，而且規(guī)定任何土地交易，政府都可以優(yōu)先購買。但同時法律又規(guī)定，政府不得從土地獲取任何收益。政府購買土地的目的，是為了控制房價，解決居民的住房問題。就是說，荷蘭政府的唯一職能，就是公共管理，不從事任何經(jīng)營活動，政府財政收入的主要來源依靠稅收。其他西方國家的政府，也大體如此。荷蘭、香港和其他市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)都提示我們，在成熟的市場經(jīng)濟(jì)體中，政府管理部門不能同時又是市場經(jīng)營主體，這應(yīng)當(dāng)是我們下一步改革所要借鑒的。
        借鑒不等于照搬。我國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，是以公有制為主體，實(shí)行土地公有制特別是城市土地國家所有，這是與西方國家不同的。因此，凡用于經(jīng)營活動的國有城市土地，國家作為所有者，應(yīng)當(dāng)收取地租（地價）。這不僅因?yàn)?，地租是土地所有?quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，更重要的是，地租作為土地的價格，還是重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，國家可以運(yùn)用它來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。在不同級差的土地上經(jīng)營，企業(yè)的利潤會有很大差異，把因土地級差產(chǎn)生的超額利潤作為地租收取，有利于平均利潤率規(guī)律發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，有利于企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)營管理，開展平等競爭。因此，國家出租、出讓土地使用權(quán)的改革還必須堅(jiān)持，而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大土地有償使用的范圍。同時，要考慮在以下幾個方面深化改革。
        第一，改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，把土地經(jīng)營職能分解出去。參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，可以考慮成立類似國資委那樣的國有土地資產(chǎn)管理委員會，作為政府機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營國有土地方面的工作。同時，成立國有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負(fù)保值增值的責(zé)任，并向國家財政上繳土地收益。這些經(jīng)濟(jì)組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。作為國有公司，還要接受新成立的國有土地資產(chǎn)管理委員會的管理和指導(dǎo)，必要時也要服從國家的要求，承擔(dān)一定的土地參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。
        把經(jīng)營土地的職能分解出去以后，各級政府的土地管理部門都專注于管理，不會再發(fā)生不同層級政府的職能錯位問題。政府也不再是“運(yùn)動員”，避免了與民爭利，可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理職能，一是嚴(yán)格實(shí)施土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地用途管制；二是平等保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；三是運(yùn)用土地政策，參與宏觀調(diào)控。
耕地保護(hù)是土地規(guī)劃和用途管制的實(shí)施，地價管理和土地市場管理是土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的延伸，也都需要加強(qiáng)。為了保證土地管理各項(xiàng)職能和工作的落實(shí)，還必須加大土地督察和監(jiān)察工作的力度。
至于非經(jīng)營性的國有土地，例如劃撥供地、低價供地等，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府負(fù)責(zé)運(yùn)作，建立規(guī)范、公開、透明的程序，接受社會的監(jiān)督。
第二，國家對土地收益的使用支出，也要嚴(yán)格規(guī)范，最終目標(biāo)是實(shí)行基金式管理，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。為了做到這一點(diǎn)，必須進(jìn)一步深化分稅制改革，使地方財政有穩(wěn)定的稅源，還要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)公共管理職能，弱化直接抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，最終使地方政府的財力與事權(quán)相適應(yīng)。顯然，這將是一個較長的過渡過程。在這一過程中，土地收益的分配使用，還必須考慮現(xiàn)行的利益格局。就是說，土地財政還不可能一下子取消。但是，土地收益的獲取方式變了，分配使用的渠道變了。
        國有土地公司經(jīng)營土地，其實(shí)是代表國家向用地者收取地租。雖然是采取了市場運(yùn)作的方式，但本質(zhì)上是國家行為，因而有很強(qiáng)的政策性。早在上世紀(jì)80年代，社會各界探討土地使用制度改革，對于為什么實(shí)行有償使用土地制度，存在著認(rèn)識上的分歧。不少人從增加政府財政收入的角度，主張土地有償使用，他們側(cè)重強(qiáng)調(diào)國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。但也有人認(rèn)為，實(shí)行土地有償使用，主要是為了發(fā)揮地租的調(diào)節(jié)作用，理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系。為此必須防止單純財政觀點(diǎn)，因?yàn)槠孀非笳刈馐杖胱畲蠡赡軙治g企業(yè)的正常利潤，反而不利于理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系。當(dāng)時的討論，并未就這個問題達(dá)成共識。后來的實(shí)踐，實(shí)際上是財政觀點(diǎn)占了主導(dǎo)地位，最終形成了土地財政。國有土地公司的經(jīng)營收益，應(yīng)當(dāng)全額上交國家財政。但為了防止這些公司重蹈覆轍，片面追求土地收益最大化，不宜以收益多少為主要考核指標(biāo)。土地經(jīng)營應(yīng)多種方式并舉，一般工商企業(yè)用地，更適合采用年租制和入股方式；大型企業(yè)、外資企業(yè)、開發(fā)商等，可以采用出讓方式。國有土地資產(chǎn)管委會，應(yīng)重點(diǎn)考慮如何運(yùn)用地租杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，抓好有關(guān)的理論建設(shè)和政策研究與制定。
        第三，允許城市集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場。城市中存在集體土地，已是個普遍現(xiàn)象。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，把集體建設(shè)用地征為國有的阻力越大。不妨進(jìn)一步解放思想，允許城市的經(jīng)營性項(xiàng)目，使用集體建設(shè)用地，即允許集體建設(shè)用地進(jìn)入城市土地市場。相關(guān)的地租（地價）收入，可以保障已變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，還可以發(fā)揮對市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。同時，也有助于從源頭上堵住土地財政的片面增長，化解社會矛盾。至于因此可能產(chǎn)生的地產(chǎn)泡沫等問題，可以運(yùn)用稅收等手段加以控制。