城鎮(zhèn)化過程中要力避土地財政沖動

        多年來，我國地方政府?dāng)U大財政收入的一個非常重要渠道是通過招商引資發(fā)展本地制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，尤其是通過房地產(chǎn)業(yè)高速增長獲取營業(yè)稅和土地出讓金等。在這個過程中土地成為最重要的政策工具，是謂“土地財政”。當(dāng)前城鎮(zhèn)化作為一項基本國策正在各地拉開大幕，如何避免土地財政的痼疾搭上城鎮(zhèn)化的快車，是保障城鎮(zhèn)化健康和持久發(fā)展的關(guān)鍵。

        土地財政有其特定歷史成因。我國近十幾年的工業(yè)化是出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，并因早期政策和地理因素等而導(dǎo)致資金、資源和勞動力被吸引到沿海地區(qū)及其出口導(dǎo)向型部門，央行投放的基礎(chǔ)貨幣也由此更多為該地區(qū)獲得，變成企業(yè)利潤、政府稅收、員工工資等。集聚效應(yīng)形成了沿海地區(qū)土地相對于其他地區(qū)土地的級差，并使沿海土地和其他資產(chǎn)得以高估價，在市場化銀行體制下又獲得了信貸優(yōu)勢。目前我國城市土地政策實行土地批租制，即通過預(yù)收50至70年的地租來回收部分未來土地增價用于市政建設(shè)，社會財富流向并集中于經(jīng)濟(jì)區(qū)位好的城區(qū)，使這些地區(qū)土地及房產(chǎn)市場價值暴增。城市土地政策導(dǎo)致土地級差地租為少數(shù)人占有，并形成了不合理社會激勵機(jī)制，非常不利于產(chǎn)業(yè)升級，也無法發(fā)展社會內(nèi)需。當(dāng)前的土地財稅政策造成了地租分配的不平等，地價越來越高，使城鎮(zhèn)化先來者與后來者之間的稅收負(fù)擔(dān)極不均衡。

        按常住人口指標(biāo)衡量，中國經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化空前快速發(fā)展的10年，期間居民消費(fèi)率從45%下降到35%，似乎說明了中國特色的城鎮(zhèn)化伴隨的是內(nèi)需不斷萎縮及收入差距擴(kuò)大。形成了經(jīng)營城市實際上是經(jīng)營土地，能否經(jīng)營成功關(guān)鍵在于該區(qū)域在土地級差格局中所處的位置的局面。集聚效應(yīng)產(chǎn)生了級差地租，意味著優(yōu)勢資源只能集聚到此；在城市化進(jìn)程中城市地產(chǎn)在增值，遠(yuǎn)鄉(xiāng)在相對貶值；沿海工業(yè)化地區(qū)土地在增值，中部在相對貶值，二者此消彼長。一個地區(qū)土地經(jīng)營是否成功取決于該地區(qū)土地的區(qū)位優(yōu)勢，惟有級差地租為一個較小地域范圍內(nèi)部成員享有，才能平衡本地被拆遷征地居民利益與政府財政收入利益。

        中國未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化，如果動力還是地租競逐，還在深化已有的土地財政模式，那么收入差距還將加大，內(nèi)需會更加萎縮，中西部困局或更加深化。要解決之，需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的徹底調(diào)整和全國性財政體制的重建。就后者而言，需要通過一般性轉(zhuǎn)移支付大幅度減少地區(qū)間人均財政收入的差異，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。對于中西部地區(qū)應(yīng)甄別一部分政府項目評估其公益性質(zhì)，使用自主發(fā)行的主權(quán)貨幣消滅一部分地方政府債務(wù)，還應(yīng)大幅度降低或根本取消出口退稅，用節(jié)余的中央財政資金補(bǔ)貼中西部地方政府財政，消化其債務(wù)，并幫助其進(jìn)行社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。  

靠土地出讓收入很難撐起地方財政

        土地出讓收入在地方財政收入中所占比重居高不下，在地方財政收入不能滿足建設(shè)需要時便通過多賣土地抬高地價來增加財政收入，并認(rèn)為土地出讓收入規(guī)模大小決定了地方財力。但實際表明，土地出讓收入規(guī)模與中央財力集中程度不存在聯(lián)動關(guān)系，如2008年至2011年土地出讓收入規(guī)模年均增長50.4%，但中央財政收入占全國財政收入的比重不增反降，從53.3%降至49.4%，相應(yīng)提高了地方財政收入所占比重；另外，土地出讓收入規(guī)模與地方財力狀況也不存在此消彼長的關(guān)系，既然土地出讓收入是由地方財政收入不足導(dǎo)致，那么財政收入較少的地區(qū)土地出讓收入應(yīng)較多，而財力狀況較好的地區(qū)土地出讓收入應(yīng)較少。而事實是財力狀況較好的東部9省土地出讓收入約占全國的2/3，較差的中西部22個省份土地出讓收入僅占1/3。另外，各地區(qū)年度建設(shè)用地出讓規(guī)模受國家土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的嚴(yán)格限制，地方?jīng)]有增加指標(biāo)的決定權(quán)，且從2007年開始土地出讓收入全部納入地方政府性基金預(yù)算管理，不能用于平衡公共財政預(yù)算。由此看來，多賣土地并未增加地方財政收入。新型城鎮(zhèn)化勢必會帶來新一輪的土地開發(fā)熱潮，但這絕不是土地財政的救命稻草，相反這次城鎮(zhèn)化的改革窗口或?qū)⒊蔀橄魅跬恋刎斦牧己闷鯔C(jī)。

土地財政成因于土地供應(yīng)管理機(jī)制

        與國外土地私有化程度較高不同，在我國現(xiàn)行土地管理制度下土地實行公有制，農(nóng)地征用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地須先由政府進(jìn)行征收，再由用地單位和個人依法申請。土地供應(yīng)采取劃撥和出讓兩種方式，除軍事、保障性住房和特殊用地以劃撥方式供應(yīng)外，其他用地都以招拍掛和協(xié)議等方式出讓，價格由市場決定。近年來，全國土地供應(yīng)總量中劃撥約占40%，出讓占60%，其中招拍掛供地約占出讓供地總量的八至九成，剩余的10%至20%為協(xié)議供地。在供地過程中，用地一方向政府繳納征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用或土地成交價款，形成土地出讓收入?？梢娡恋刎斦梢蛟谟谕恋毓?yīng)管理機(jī)制，土地出讓收入根本上源于國家土地用途管制及城市發(fā)展帶來的特定位置土地的增值，只要經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要使用土地，土地出讓收入就必然存在。

依靠房產(chǎn)稅無法解決土地財政問題

        目前寄希望于以房產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅取代土地財政的呼聲日高，但房產(chǎn)稅與土地出讓金沒有直接聯(lián)系，前者的對象是業(yè)主房屋價值，后者取決于市場對建設(shè)用地的需求。惟一的聯(lián)系只是房產(chǎn)稅增加的成本可能會影響到市場對房屋的需求量，從而減少對土地的需求，降低土地出讓收入。實際上，在目前供需嚴(yán)重不匹配、房屋需求剛性特點鮮明的情況下，這種影響的范圍極為有限，況且房產(chǎn)稅對首套房免征又大大減小了影響范圍。即便地方政府能夠因為房產(chǎn)稅收入的增加而減少對土地出讓金的需求，單靠房產(chǎn)稅也難以彌補(bǔ)土地財政的缺口。去年，全國土地出讓收益近3萬億元，若按目前試點的征稅標(biāo)準(zhǔn)，在全國全面推開房產(chǎn)稅的情況下，其規(guī)模也就約5000億元。顯然，目前大幅擴(kuò)大征稅范圍或提高征稅標(biāo)準(zhǔn)都不現(xiàn)實。

新型城鎮(zhèn)化或可動搖土地財政基礎(chǔ)

        新型城鎮(zhèn)化最鮮明的特點在于告別無序開發(fā)，妥善處理好保護(hù)耕地、節(jié)約用地和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益三大問題，通過建立靈活規(guī)范的征地制度，限制地方政府的征地范圍和權(quán)限，建立多層次、動態(tài)調(diào)整的征地補(bǔ)償方法，提高土地利用效率等，都會對現(xiàn)有的土地管理制度提出新的要求，或能夠從根本上動搖土地財政所賴以存在的基礎(chǔ)。 

二次土改松綁土地財政或為突破口

        中國改革已近臨界點，城鎮(zhèn)化被視為最可能的改革突破口，而如何在土地改革上尋求破題則是關(guān)鍵。以土地“當(dāng)量”換總量或可行。今后10年的城鎮(zhèn)化需要以持續(xù)穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障，而面臨的最大約束是堅守18億畝耕地紅線的政策，但這只是對總量的控制而非質(zhì)量的保護(hù)。我國18.26億畝耕地中，目前中低產(chǎn)田占了13億畝，所謂土地“當(dāng)量”類似于標(biāo)準(zhǔn)煤概念，即把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)折算為標(biāo)準(zhǔn)值，用以對不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地統(tǒng)一計量核算和評估交易。將土地“當(dāng)量”作為不同地區(qū)的耕地和建設(shè)用地的統(tǒng)一計量標(biāo)準(zhǔn)，就可在全國范圍內(nèi)建立土地“當(dāng)量”交易市場，同時可改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線。

房價過高阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)

        與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張相關(guān)聯(lián)，我國新型城鎮(zhèn)化面臨的另一重要問題是高房價，而政府過分依賴賣地收入在一定程度上推高了房價，阻礙了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府財政過度依賴土地收入，大量征地與被征地主體間的利益平衡變得越發(fā)困難，由于補(bǔ)償或安置問題導(dǎo)致的群體性事件逐漸突出。大量城市有一半到2/3的建設(shè)資金來自于土地出讓收入，政府性債務(wù)40%以上靠土地收益償還。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉說，以賺取土地差價推動的舊型城鎮(zhèn)化造成諸多問題，過去幾十年在這一造城運(yùn)動中的土地價差保守估計已達(dá)30萬億元。有專家認(rèn)為，應(yīng)改變供地方式，建議一是由政府承擔(dān)土地購置和開發(fā)成本，向土地使用者按零地價或低成本價格供地，項目建成后銷售的房價則不得包含地價或僅能包含低成本地價，但持有后每年需按房產(chǎn)市場價格的一定比例繳納房產(chǎn)稅；二是地方政府的賣地收入除征地成本外上繳中央政府，以避免地方政府過度依賴賣地收入；三是政府退出征地過程，實現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場化，除基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施等用地由政府直接參與征地外，不再參與土地征收出讓過程，這也是其他國家土地制度的一般安排。其中第三方案的優(yōu)勢在于土地市場化改革一步到位，可理順土地供應(yīng)和價格決定機(jī)制。

或應(yīng)大力推動地方市政債市場發(fā)展

        若非土地財政建設(shè)資金從何而來？可先看城鎮(zhèn)化的資金需求規(guī)模。一個農(nóng)民進(jìn)城安頓下來平均約需12萬元，目前已有兩億多農(nóng)民在城里，還有約兩億要進(jìn)來，即存在總額40萬億至50萬億元的投資需求。此前地方政府獲得該資金的渠道主要靠土地出讓和地方融資平臺貸款，今后顯然再難行得通，可行的出路或許是允許地方政府發(fā)行市政債。政府購置和開發(fā)土地的支出可通過發(fā)行市政債籌集，其償付能力即為土地開發(fā)項目未來所帶來的現(xiàn)金流，包括可穩(wěn)定征收的財產(chǎn)稅、公共設(shè)施及服務(wù)的使用者付費(fèi)、商業(yè)繁榮后帶來的各種稅收增收等。其實，隨著近年地方政府融資平臺規(guī)模不斷擴(kuò)大，推出市政債來解套土地財政的呼聲就一直不斷。數(shù)年前周小川就表示通過“市政債+財產(chǎn)稅”的組合能夠形成約束力有效的資金流在時間軸上平移，有助于解決城鎮(zhèn)化過程中的融資問題。還有認(rèn)為，此舉可緩解平臺再融資和對銀行還款的壓力，利于清理地方融資平臺及債務(wù)混亂，并使地方政府成為可以評估信用質(zhì)量的單一實體。更重要的是，應(yīng)盡快修訂《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債，且近年來我國債券市場健康快速發(fā)展已具備了引入市政債的條件。