經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 記者 梁嘉琳 據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》本周報(bào)道，《農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)總方案》已上報(bào)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，其中包括宅基地制度、征地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市制度以及土地二級(jí)市場(chǎng)制度試點(diǎn)方案。

        在全國(guó)率先試點(diǎn)農(nóng)房和宅基地跨村流轉(zhuǎn)的浙江省樂(lè)清市，樂(lè)清市農(nóng)辦副主任蔡永固向經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者透露，目前正在申報(bào)全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)項(xiàng)目。樂(lè)清市上報(bào)的方案包括四個(gè)方面：一是在分配環(huán)節(jié)，將宅基地全部無(wú)償分配，改革為農(nóng)業(yè)區(qū)按照“一戶一宅”無(wú)償分配，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)有償使用；二是在用地審批環(huán)節(jié)，將宅基地“一戶一宅”，改革為“總量控制，一戶多處”；三是在使用管理環(huán)節(jié)，將堅(jiān)持“適度物權(quán)”，在“農(nóng)（農(nóng)業(yè)戶口）對(duì)農(nóng)（農(nóng)業(yè)戶口）”的前提下，繼續(xù)探索農(nóng)房在全市（縣級(jí)市——記者注）范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，與此同時(shí)，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置農(nóng)房和宅基地；四是在退出環(huán)節(jié)，即便戶籍制度改革了，不存在農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分了，農(nóng)民的身份信息仍然要保留，在宅基地的用益物權(quán)方面仍然要跟城鎮(zhèn)居民有所區(qū)分，對(duì)農(nóng)業(yè)戶口的現(xiàn)行政策還要保留。

        但是，各地對(duì)政策框架下的具體政策取向仍存在疑問(wèn)——哪些宅基地未來(lái)將納入有償分配？誰(shuí)來(lái)決定農(nóng)村買房能否落戶和享受相關(guān)權(quán)益？生長(zhǎng)在城市的“農(nóng)二代”能否繼續(xù)享受父輩的村民“福利”？為此，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)獨(dú)家專訪國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部巡視員、研究員謝揚(yáng)。謝揚(yáng)明確指出，“純保障性”與“保障性引入商品性”的宅基地將在初始分配、二級(jí)市場(chǎng)、村民“福利”上適用不同政策，在可以看見(jiàn)的未來(lái)，進(jìn)城農(nóng)民及其后代的宅基地權(quán)益仍是排他性權(quán)利。

        經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：您如何評(píng)價(jià)對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外分別進(jìn)行有償使用和無(wú)償分配？

        謝揚(yáng)：這也正是國(guó)內(nèi)其他地方正在探索的內(nèi)容。有償使用的宅基地，將有望進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)用地的統(tǒng)一交易市場(chǎng)。

        這種切割是有意義的，因?yàn)檫@兩個(gè)區(qū)域的宅基地重點(diǎn)不同——后者是純保障性的，前者是保障性再加上一點(diǎn)商品性的。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的住房獲取成本相對(duì)較低，但可供分配土地資源有限；城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住房獲取成本相對(duì)較高，但相對(duì)于城市商品房還是低很多。

        經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：樂(lè)清市“七山二水一分田”，農(nóng)村農(nóng)保率很高，市區(qū)人口很密集，根據(jù)粗略估算，樂(lè)清農(nóng)村的戶均宅基地占地面積只有80多平方米，人均只有20多平方米。當(dāng)農(nóng)戶因房屋人口增加（婚嫁、生育）而不夠住、重新申請(qǐng)宅基地建房時(shí)，“先收回宅基地，再批新宅基地”的做法為農(nóng)戶所不接受。樂(lè)清市正探索保留老的宅基地，在不超過(guò)戶均占地總量的前提下，再按配額批給農(nóng)戶新的一小塊宅基地。您怎么看“一戶一宅”向“總量控制，一戶多處”的地方探索？

        謝揚(yáng)：所謂的“一戶一宅”，只是上個(gè)世紀(jì)90年代后期，國(guó)土部門通過(guò)行政性規(guī)章提出的政策方向。在此之前，“一戶多宅”和“多戶一宅”長(zhǎng)期共存，這使得“一戶一宅”政策在現(xiàn)實(shí)中落實(shí)不到最基層。既然歷史遺留的“一戶多宅”不會(huì)被地方政府收回去，地方政府就對(duì)這些“一戶多宅”的家庭停止審批宅基地，客觀上又造成了更多的“多戶一宅”。

        樂(lè)清的探索比較符合農(nóng)村實(shí)際。國(guó)內(nèi)有的地方逼迫農(nóng)民上樓，就是拿“一戶多宅”卡住農(nóng)民，結(jié)果一家三口只住了60多平方米的安置房。人均、戶均宅基地占地面積從來(lái)沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，宅基地管理基本上都是省以下部門來(lái)管的。今后，還是要根據(jù)各地實(shí)際發(fā)展探索差異化的總量控制標(biāo)準(zhǔn)。

        經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：各地探索的農(nóng)房和宅基地跨村流轉(zhuǎn)中，外村人到本村來(lái)購(gòu)買農(nóng)房，有的能落戶，有的不能落戶，您怎么看？

        謝揚(yáng)：我們要將宅基地劃分成兩類：一類是純保障性的宅基地，“原住民”的宅基地使用權(quán)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相掛鉤。另一類拿到市場(chǎng)上交易后，引入了商品性——這就造成了新居民只能獲得宅基地使用權(quán)，卻無(wú)法成為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，無(wú)法享有村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至無(wú)法擁有戶籍注冊(cè)權(quán)。

        這無(wú)非是村集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)心外來(lái)人口分割了他們的土地權(quán)益、地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、戶籍權(quán)益。這只能因地制宜，堅(jiān)持村集體經(jīng)濟(jì)組織自主決策，國(guó)家短期內(nèi)很難統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

        經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：隨著我國(guó)戶籍改革的深入推進(jìn)，未來(lái)可能就不存在城鄉(xiāng)戶口之別了。那么，如何對(duì)待原農(nóng)業(yè)戶口所附著的各種村民“福利”？

        謝揚(yáng)：未來(lái)，戶籍改革的方向是戶籍的“單向流動(dòng)”——第一個(gè)層面，當(dāng)農(nóng)業(yè)人口成為非農(nóng)業(yè)人口，通過(guò)實(shí)行居住證制度，它背后所享受的福利、待遇要逐步趨同，但各地城鄉(xiāng)人口均等化的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，有的享受的福利、待遇是5項(xiàng)，有的是8項(xiàng)，有的是12項(xiàng)。

        第二個(gè)層面，戶籍過(guò)去與農(nóng)民身份、村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益掛鉤，但現(xiàn)在要脫鉤。并不因?yàn)檗r(nóng)民居民的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)戶口，他們的權(quán)益——農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等——就喪失了，或者就被拿出去分配了，這還是要尊重農(nóng)民的意愿。

        需要指出的是，即便農(nóng)村居民的子女（俗稱“農(nóng)二代”）在城市出生、長(zhǎng)大，與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民脫離了聯(lián)系，但他們?nèi)阅芾^承父輩的宅基地權(quán)益。在可以看見(jiàn)的未來(lái)，我們看不到這部分權(quán)益可被其他人獲得，這是排他性權(quán)利。

        這不是城鄉(xiāng)居民不公平的問(wèn)題，畢竟城里人已經(jīng)通過(guò)購(gòu)買國(guó)有土地上的商品房，享受了房產(chǎn)增值所帶來(lái)的收益，也享受到城市基本公共服務(wù)，這比農(nóng)村居民享受的待遇高得多。

        只要城鄉(xiāng)居民在社保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等基本公共服務(wù)無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)均等化，就不要奢望農(nóng)民讓出宅基地使用權(quán)來(lái)交換社會(huì)保障——即便是長(zhǎng)三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)居民的待遇也沒(méi)有并軌。因此，我不贊同一些地方試驗(yàn)“土地?fù)Q社保”——社會(huì)保障是政府本應(yīng)提供的基本公共服務(wù)，所有從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的居民都應(yīng)享有。

        經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)：十八屆三中全會(huì)召開后，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”但很快，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智就公開澄清說(shuō)，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)論是購(gòu)買還是以其他方式使用占有農(nóng)村宅基地，都不受法律保護(hù)。如何看待宅基地和農(nóng)房跨村流轉(zhuǎn)的政策空間變化？

        謝揚(yáng)：胡存智副部長(zhǎng)的說(shuō)法是對(duì)的。宅基地改革改革有兩大方向：一是試點(diǎn)，二是修法。截至目前，由于《土地管理法》還沒(méi)有修訂，農(nóng)房和宅基地跨村流轉(zhuǎn)只能在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)被允許，且必須限于“農(nóng)對(duì)農(nóng)”，在試驗(yàn)區(qū)外就則是被禁止的。

        在試點(diǎn)方面，試驗(yàn)區(qū)也不是誰(shuí)想試驗(yàn)就能試驗(yàn)的，必須經(jīng)中央同意。如果你不屬于試驗(yàn)區(qū)還想改，地方一把手就要把烏紗帽押上——如果是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自愿的，也是有利于城鄉(xiāng)一體化的，成功了你官兒繼續(xù)當(dāng)，失敗了你就下臺(tái)。如果你沒(méi)有這種改革的勇氣和魄力，那就等中央統(tǒng)一部署吧！

        在修法方面，在《土地管理法》完成修訂前，宅基地制度改革會(huì)借鑒上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，由全國(guó)人大授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)，暫停實(shí)施《土地管理法》等相關(guān)法律。