“十二五”期間發(fā)布的全國(guó)土地整治規(guī)劃在諸多方面發(fā)揮了重要作用，但在土地整治的體制機(jī)制建設(shè)、公眾參與、提高整治效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面尚存在一定差距。“十三五”土地整治規(guī)劃需要重點(diǎn)思考和解決這些問(wèn)題，尤其是對(duì)于規(guī)劃的公共屬性定位，以及如何發(fā)揮政府與市場(chǎng)的作用，值得深入研究并期待有所突破。
規(guī)劃屬于公共政策框架
        關(guān)于規(guī)劃的說(shuō)法很多，但就土地規(guī)劃本身而言，重點(diǎn)就是解決兩方面問(wèn)題：一是合理布局，屬于規(guī)劃的技術(shù)層面。即通過(guò)各種分析和預(yù)測(cè)，遵循規(guī)劃理論實(shí)施要素重組。對(duì)不合理的現(xiàn)狀提出改造方案，按照規(guī)劃目標(biāo)落實(shí)布局方案，滿(mǎn)足發(fā)展要求等。二是規(guī)劃管制，屬于規(guī)劃的政策層面，具有公共政策屬性。即通過(guò)規(guī)劃確定土地用途、土地利用方式等，進(jìn)而依據(jù)規(guī)劃實(shí)施利用管制，包括用途管制、利用方式管制等。實(shí)際上，絕大多數(shù)國(guó)家的土地管理主要是通過(guò)規(guī)劃進(jìn)行管制的，尤其是土地私有制國(guó)家，主要是通過(guò)規(guī)劃確定土地用途和空間布局，然后以稅收實(shí)現(xiàn)收益再分配，解決公平問(wèn)題。因此，規(guī)劃應(yīng)屬于公共政策框架，由政府基于公共利益、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等目標(biāo)進(jìn)行主張，遵循帕累托最優(yōu)原則解決規(guī)劃所引起的私人利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。
        具體到土地整治規(guī)劃，就是要制定規(guī)劃期內(nèi)的土地整治公共政策框架，規(guī)劃目標(biāo)的確定要滿(mǎn)足公共屬性要求，規(guī)劃項(xiàng)目選擇、規(guī)劃內(nèi)容確定、規(guī)劃重點(diǎn)落實(shí)、規(guī)劃措施實(shí)施均要服從“公共利益”的要求。需要強(qiáng)調(diào)的是，在我國(guó)當(dāng)前的體制下，公共利益與政府利益并不總是一致的，地方政府往往受短期利益、局部利益左右，而放棄長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。因此，規(guī)劃作為公共政策框架由政府主張與實(shí)施，必須防止將政府利益與公共利益簡(jiǎn)單、直接地畫(huà)等號(hào)。
科學(xué)界定政府與市場(chǎng)的作用
        對(duì)屬于公共政策框架的規(guī)劃來(lái)說(shuō)，要合理區(qū)分政府與市場(chǎng)的關(guān)系，該政府主張的一定要管住，該交給市場(chǎng)的一定不要“替人代勞”。
        “十二五”土地整治規(guī)劃分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)4級(jí)進(jìn)行?？傮w來(lái)看，公共利益與政府利益的區(qū)別隨著政府級(jí)別的降低而不斷加大：中央政府往往能夠更多地注重公共利益，而地方政府尤其是市縣級(jí)往往更關(guān)注短期利益、局部利益。因此，建議全國(guó)層面的規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方規(guī)劃公共屬性指標(biāo)的約束，明確不同層級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)體系，乃至禁止性規(guī)則。同時(shí)，側(cè)重國(guó)家級(jí)和縣市兩級(jí)規(guī)劃，國(guó)家級(jí)規(guī)劃起到全局控制作用，縣級(jí)規(guī)劃屬于實(shí)施性規(guī)劃，應(yīng)具體且明確。而省級(jí)、地級(jí)規(guī)劃可適當(dāng)簡(jiǎn)化，起到有所側(cè)重、上傳下控的作用即可。
        在土地整治實(shí)踐中，目前突出的問(wèn)題是政府行為過(guò)度，市場(chǎng)動(dòng)力不足，產(chǎn)權(quán)主體意愿被忽略，主要體現(xiàn)在規(guī)劃由政府制定、項(xiàng)目由政府實(shí)施、資金由政府投入，而真正的土地產(chǎn)權(quán)主體集體和農(nóng)戶(hù)只能被動(dòng)接受。按說(shuō)政府如此大包大攬，既出錢(qián)又出力，農(nóng)民和集體應(yīng)該欣然接受，而事實(shí)往往是整出來(lái)的地沒(méi)人種，甚至出現(xiàn)農(nóng)戶(hù)阻止項(xiàng)目實(shí)施的現(xiàn)象。這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于，政府做好事沒(méi)有與農(nóng)戶(hù)自身的需求相結(jié)合，規(guī)劃的公眾參與嚴(yán)重不足。因此，建議合理區(qū)分政府與市場(chǎng)在土地整治中的職能定位，規(guī)劃作為公共政策框架，應(yīng)該由政府主張，但應(yīng)真正做到公眾參與。而規(guī)劃實(shí)施的整治項(xiàng)目層面應(yīng)由市場(chǎng)主張，由土地相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)主體提出，政府依據(jù)規(guī)劃審查，符合要求的政府投資、市場(chǎng)實(shí)施、政府驗(yàn)收與監(jiān)管，不符合規(guī)劃一律制止。