新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要引擎，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，而勞動(dòng)力和資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最基本的兩種要素，所以在全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這兩個(gè)方面至關(guān)重要，即人的城鎮(zhèn)化和在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資本的籌措問(wèn)題。
        農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，所謂人的城鎮(zhèn)化，也叫市民化，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，并在生產(chǎn)方式和生活方式上融入城市，成為真正的市民。中國(guó)在改革開放30多年時(shí)間當(dāng)中，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%。但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，空間城市化并沒有相應(yīng)產(chǎn)生人口城市化。中國(guó)有2.6億農(nóng)民工，戶籍問(wèn)題把他們擋在了享受城市化成果之外，這與真正的城鎮(zhèn)化要求還有很大差距。
戶籍制度改革探索
        重慶集大城市、大農(nóng)村、大庫(kù)區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體，具有直轄市的體制，中等省的規(guī)模，突出的二元結(jié)構(gòu)，市情非常特殊。因此，重慶的特殊市情既是中國(guó)各地區(qū)復(fù)雜情況的縮影，其戶籍制度改革探索又有其獨(dú)特的地域特點(diǎn)。值得大家分析和借鑒。
        重慶市自2010年啟動(dòng)戶籍制度改革以來(lái)，重點(diǎn)把握五項(xiàng)原則。一是明確對(duì)象。以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并有固定住所的農(nóng)民工為主。二是保障到位。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶后，就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房“五件衣服”一步到位，享受城市居民同等待遇。三是農(nóng)村權(quán)益自主處置。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶之初，在城市立足未穩(wěn)，從保護(hù)其權(quán)益出發(fā)，應(yīng)尊重其意愿，允許其保留農(nóng)村的承包地、宅基地和林地（“三件衣服”照穿），并在制度設(shè)計(jì)上提供保留、流轉(zhuǎn)、退出等多種選擇。四是合理分布。通過(guò)科學(xué)設(shè)置落戶條件，引導(dǎo)轉(zhuǎn)戶居民在大城市、區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)按4:3:3的比例梯次分布，既避免人口過(guò)度向大城市集中，也防止小城鎮(zhèn)就業(yè)和社會(huì)管理不堪重負(fù)。五是建立政府、企業(yè)、社會(huì)長(zhǎng)周期共擔(dān)成本機(jī)制。據(jù)測(cè)算，農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶人均成本10萬(wàn)多元，實(shí)際上，改革成本并非由政府獨(dú)擔(dān)，企業(yè)補(bǔ)足社保缺口要占40%，轉(zhuǎn)戶居民會(huì)自擔(dān)30%，需要政府配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投入僅占30%。同時(shí)，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶及相應(yīng)的成本支出并非一次性完成，而是一個(gè)長(zhǎng)周期的過(guò)程，分?jǐn)偟矫磕甑某杀就耆梢猿惺堋?010年重慶啟動(dòng)農(nóng)民工戶籍制度改革以來(lái)，累計(jì)轉(zhuǎn)戶380多萬(wàn)人，在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化方面取得了顯著的成果，對(duì)其他各省市的戶籍制度改革有很大的啟示借鑒作用。
        穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革，現(xiàn)階段中國(guó)的城鎮(zhèn)化是深化改革的重要組成部分，它的重點(diǎn)是要突破實(shí)施已長(zhǎng)達(dá)50多年的城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是城鄉(xiāng)二元體制賴以存在的基石，所以在破除城鄉(xiāng)二元體制時(shí)一定要把城鄉(xiāng)戶籍的二元化改為城鄉(xiāng)戶籍一元化。城鄉(xiāng)一體化需要有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，而且各省市都有其獨(dú)特的省情市情，所以在推進(jìn)戶籍制度改革時(shí)不能急于求成，而是要穩(wěn)步推進(jìn)、充分準(zhǔn)備，做到“水到渠成”。推進(jìn)戶籍制度改革已基本成為大家的共識(shí)，但是如何推進(jìn)才能更加積極有效地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，學(xué)術(shù)界仍有爭(zhēng)議。
        推進(jìn)戶籍制度改革是否意味著直接廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度。有的學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，人的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后于工業(yè)化，應(yīng)及時(shí)盡快地破除城鄉(xiāng)二元體制，一步到位地直接廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度；不同意這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為必須做好各種準(zhǔn)備，才能逐步放開，如果一下子取消對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的戶口管制，本來(lái)限于城市居民享受的福利和公共資源就會(huì)驟顯極度短缺，甚至?xí)?duì)城市帶來(lái)破壞性沖擊。
        我國(guó)城市按規(guī)模劃分至少可以分為四級(jí)（特大型、大型、中型、小型），多數(shù)專家認(rèn)為戶籍并軌可以先在中小城市進(jìn)行，等積累了一定經(jīng)驗(yàn)之后，才在大城市中推廣。理由是：各個(gè)類型城市的差別很大，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，特大型和大型城市確有不同于其他類型城市的特點(diǎn)，尚需進(jìn)一步研究才能實(shí)施戶籍單軌制；然而，大城市財(cái)政力量大，它們不先走一步，不在農(nóng)民融入城市方面做出表率，難道讓貧困的小城市先行一步嗎？總的來(lái)說(shuō)，戶籍制度改革的基本方向應(yīng)該是剝離戶籍制度的福利分配功能，恢復(fù)其本身的管理功能，基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，把人們生活質(zhì)量的提高擺在首位。各省市要根據(jù)自身情況穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。
投融資平臺(tái)的創(chuàng)新舉措
        重慶市地處中國(guó)內(nèi)陸、西部地區(qū)，各種交通、社會(huì)設(shè)施條件相對(duì)落后，很難通過(guò)市場(chǎng)方式籌集建設(shè)資金，或通過(guò)引進(jìn)外資內(nèi)資方式吸引民間資金。在市場(chǎng)信號(hào)沒有達(dá)到投入產(chǎn)出平衡階段，民間資本不會(huì)投入，但社會(huì)發(fā)展又需要基礎(chǔ)設(shè)施率先改造，以改善投資環(huán)境，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。在這種情況下，就必須依靠地方政府率先挑起大梁，采用特定的模式啟動(dòng)重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施投資。近年來(lái)，重慶市充分利用地方投融資平臺(tái)，切實(shí)解決城鎮(zhèn)化“錢從哪兒來(lái)”的問(wèn)題。在具體過(guò)程中，重慶成立八大投資集團(tuán)，并切實(shí)把握好五個(gè)方面。一是合理控制平臺(tái)數(shù)量和規(guī)模，確保由專業(yè)平臺(tái)管理投資。二是規(guī)范資本金注入來(lái)源，包括國(guó)債投入、城市規(guī)費(fèi)、儲(chǔ)備土地、存量資產(chǎn)、政府相關(guān)財(cái)政投入等。三是平臺(tái)運(yùn)營(yíng)抓好“三個(gè)平衡”，即資產(chǎn)與負(fù)債平衡（資產(chǎn)負(fù)債率控制在50%~60%），現(xiàn)金流平衡，投入與產(chǎn)出、投入與資金來(lái)源平衡。四是風(fēng)險(xiǎn)防范方面堅(jiān)持“三個(gè)不”：政府財(cái)政不擔(dān)保，投融資平臺(tái)靠自身實(shí)力去市場(chǎng)融資；平臺(tái)之間互不擔(dān)保，避免債務(wù)連鎖反應(yīng)；各類投資集團(tuán)專項(xiàng)資金不能交叉使用。五是平臺(tái)公司完成使命后必須謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。近十年，重慶“八大投”累計(jì)投資6000多億元，承建了鐵路、高速公路、高等級(jí)公路，以及大量水利、環(huán)境、橋梁隧道和地鐵軌道工程。這些舉措為重慶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)，也解決了城鎮(zhèn)化中的資金來(lái)源問(wèn)題。
        健全資金保障機(jī)制，“人到哪去、地怎么用、錢從哪來(lái)”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的三大問(wèn)題，其中的資金保障是關(guān)鍵一環(huán)，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、期限長(zhǎng)，社會(huì)外部效益強(qiáng)但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維，推動(dòng)建立市場(chǎng)化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，有效發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，避免地方政府債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，平穩(wěn)釋放城鎮(zhèn)化潛力。
        解決城鎮(zhèn)化巨大的資金需求，一方面要建立多層次、多樣化、市場(chǎng)化的投融資機(jī)制，另一方面要構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人多主體共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制。
        著力構(gòu)建健全的金融體系，構(gòu)建全面化多層次的金融體系才能夠從多個(gè)渠道滿足城鎮(zhèn)化的融資需求。首先，商業(yè)銀行及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)是現(xiàn)如今金融體系的主體，要積極發(fā)揮商業(yè)銀行的作用，擴(kuò)大對(duì)城鎮(zhèn)化的信貸供給。并且，在提供信貸的過(guò)程中，商業(yè)銀行一方面要積極配合政府工作，協(xié)助政府防范和管理金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，積極支持具有發(fā)展前景的行業(yè)和企業(yè)。此外，針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中日益增長(zhǎng)的消費(fèi)需求，商業(yè)銀行及金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該細(xì)分城鎮(zhèn)化中進(jìn)城人口的消費(fèi)金融市場(chǎng)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，用以服務(wù)住房、耐用消費(fèi)品、教育文化等消費(fèi)型貸款需求，并且積極發(fā)展投行業(yè)務(wù)，引導(dǎo)保險(xiǎn)、養(yǎng)老等各種社會(huì)資金參與國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。其次，要著力推進(jìn)農(nóng)地金融發(fā)展，如今大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需要資金支持，將農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押貸款融資，可以解決農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的資金需求；再次要積極發(fā)展民營(yíng)銀行和民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，重慶渝北銀座村鎮(zhèn)銀行自成立以來(lái)就承載著“支持小微，服務(wù)三農(nóng)”的重要使命，開業(yè)一年半時(shí)間，貸款余額突破11億元，戶均貸款余額76萬(wàn)元，累計(jì)支持了1800多戶農(nóng)戶和小微企業(yè)的發(fā)展，為重慶兩江新區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。
        進(jìn)一步開放市場(chǎng)準(zhǔn)入，引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。如今民間擁有大量閑置資本，并且此次十八屆三中全會(huì)改革之前民間資本可進(jìn)入的行業(yè)相對(duì)有限，閑置資本較多，所以應(yīng)進(jìn)一步開放市場(chǎng)準(zhǔn)入，積極鼓勵(lì)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，將閑置資本有效利用起來(lái)。在城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，可以利用財(cái)政資金的先期投入、財(cái)政補(bǔ)助、資本金注入等手段，引導(dǎo)民間資本通過(guò)直接參與、特許經(jīng)營(yíng)、BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）、BTO（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)）等方式進(jìn)行參與，也就是通過(guò)少量的財(cái)政資金投入來(lái)盤活社會(huì)資本，凝聚社會(huì)力量進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過(guò)這種方式，我們可以彌補(bǔ)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流量與還貸能力不足的問(wèn)題，提高投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力，并達(dá)到以較少財(cái)政資金帶動(dòng)更大規(guī)模社會(huì)資金投入的放大效應(yīng)。同時(shí)，在政策方面要公平對(duì)待民營(yíng)企業(yè)，讓它們?cè)谕顿Y審批、土地、財(cái)稅扶持等方面享有與其他所有制企業(yè)一樣的待遇，并且積極推進(jìn)社會(huì)資本在公用事業(yè)上的參與，推進(jìn)公用事業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)逐步向民間資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。
        積極探索城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多樣化融資渠道，為了促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源的多樣化，在這里應(yīng)重視證券市場(chǎng)和債券市場(chǎng)的作用。首先，為了給大型項(xiàng)目提供資金，可以將建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行資產(chǎn)證券化，將項(xiàng)目進(jìn)行金融打包，在證券市場(chǎng)上流通，不但能為項(xiàng)目提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流，還能夠讓更多閑置的民間資本活動(dòng)起來(lái)，提高其資金利用率的同時(shí)也分享到城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。其次，政府也利用舉債的方式進(jìn)行建設(shè)資金的籌集，利用政府的信用為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被世界各國(guó)廣泛采用，但是當(dāng)前各地方政府本身債務(wù)規(guī)模較大，所以在舉債籌資方面，更應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)控制。
        發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)作用，《規(guī)劃》提出，要發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)的重要作用，研究制定政策性金融專項(xiàng)支持政策。當(dāng)前我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，財(cái)政性資金需優(yōu)先安排社會(huì)民生保障等領(lǐng)域的支出，難以獨(dú)力籌集大額資金支持中長(zhǎng)期建設(shè)。而城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)民生類建設(shè)項(xiàng)目公共性強(qiáng)、外部性大、收益性低、回收期長(zhǎng)，對(duì)商業(yè)資金缺乏吸引力，同時(shí)我國(guó)商業(yè)銀行的吸儲(chǔ)資金基于期限匹配的考慮，主要用于中短期項(xiàng)目和個(gè)人金融業(yè)務(wù)。這就決定了在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不能僅僅依靠財(cái)政支出和商業(yè)銀行資金，仍需發(fā)揮好政策性金融以國(guó)家信用為支撐、介于政府財(cái)政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引領(lǐng)性作用。
（作者系重慶建委主任）