2月25日，全國(guó)人大常委會(huì)審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的相關(guān)條款，調(diào)整的方向是有條件地允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易，下放部分宅基地審批權(quán)限，并在一定程度上突破現(xiàn)有法律對(duì)征收集體土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，采用更靈活的安置措施。

        中國(guó)土地實(shí)行兩種制度：城市的土地，歸國(guó)家所有，主要是建設(shè)用地；農(nóng)村的土地歸村民集體所有，主要由耕地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類(lèi)構(gòu)成。過(guò)去三十年，城市的國(guó)有土地的所有權(quán)雖然還歸國(guó)家，但基于使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)已經(jīng)很完善，土地使用權(quán)的所有人可以充分享受到土地及其附著物交易、被征收所帶來(lái)的收益，但農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地的權(quán)益并沒(méi)有得到保障。

        最有價(jià)值的土地，上面往往不是種水稻，而是修建商品房、商業(yè)樓宇和路橋工礦等設(shè)施?！?a href="http://www.026water.cn/tools/policy/26638/detail">土地管理法》規(guī)定，中國(guó)土地實(shí)行用途管制。如果單位和個(gè)人要進(jìn)行建設(shè)，需要申請(qǐng)使用國(guó)有土地。這意味著絕大多數(shù)農(nóng)村集體土地，不能用來(lái)修路、建廠(chǎng)，耕地要保護(hù)，當(dāng)然更不能建設(shè)。即使一塊農(nóng)村集體土地的地段和狀況非常適合建設(shè)用途，農(nóng)民也不能自己把地賣(mài)給外人建廠(chǎng)、蓋房。農(nóng)村集體土地必須經(jīng)國(guó)家征收，變更為國(guó)有建設(shè)用地之后，才能蓋商品房、寫(xiě)字樓、修路建橋。

        這么做，表面是為了保護(hù)耕地，實(shí)際上政府要壟斷國(guó)有建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)，低價(jià)從農(nóng)民手中征收集體土地，變更為國(guó)有建設(shè)用地以后，再高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，賺取低買(mǎi)高賣(mài)的差價(jià)。以2014年為例，全國(guó)以此獲得的土地出讓金總額超過(guò)4萬(wàn)億元，超過(guò)全國(guó)一年稅收總額的40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)用于支付農(nóng)民損失土地的對(duì)價(jià)。這可能是當(dāng)下農(nóng)民整體貧窮、城鄉(xiāng)二元危機(jī)得不到緩解的最重要原因。

        農(nóng)村集體土地中有很大一部分是建設(shè)用地，主要包括兩部分：宅基地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。其中僅宅基地就有近1000萬(wàn)公頃，合1.5億畝，存量數(shù)字要遠(yuǎn)高于城市住宅的土地面積，相當(dāng)于上海2013年新增住宅用地指標(biāo)的1萬(wàn)倍。如果說(shuō)為了糧食安全，耕地需要保護(hù)，那么農(nóng)村的建設(shè)用地總可以用來(lái)修路、建廠(chǎng)吧？

        然而，農(nóng)村建設(shè)用地盡管是建設(shè)用地，但歸農(nóng)村集體所有，所有權(quán)、使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、租借給村集體以外的人，經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)，村集體只可以用于村民自建住宅、建設(shè)公共設(shè)施，或者用于興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性主體，其中經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)村建設(shè)用地占比非常少。

        我們可以看到，農(nóng)村建設(shè)用地的土地用途與城市建設(shè)用地完全一致，其用途和用地指標(biāo)完全可以用于城市住宅、道路等的建設(shè)。不允許村民與非村集體的單位和人員交易農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，完全是政府不舍得放棄一級(jí)土地市場(chǎng)壟斷的收益。這次試點(diǎn)，僅僅把存量最小的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體土地拿出來(lái)試水，不能不說(shuō)，改革的步子實(shí)在太小了一點(diǎn)。

        眼下農(nóng)村人口外流，農(nóng)村住宅大量閑置，但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村的新增宅基地仍然處于高位。另一方面，城市里的地價(jià)連創(chuàng)新高，房?jī)r(jià)高不可攀。不推動(dòng)農(nóng)村宅基地入市，增加城市建設(shè)用地的供應(yīng)，不僅極大地浪費(fèi)了土地，也是目前各項(xiàng)社會(huì)危機(jī)的源頭，如買(mǎi)房難、生活成本高、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難等。

        除此以外，集體土地制度本身在產(chǎn)權(quán)界定、入市交易等方面有諸多不便，尤其是經(jīng)營(yíng)性集體土地，農(nóng)民很難搞清楚自己到底擁有什么樣的權(quán)益，也無(wú)法很好地維護(hù)自己的利益。為長(zhǎng)久計(jì)，農(nóng)村集體土地中的建設(shè)用地的宅基地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不妨全部劃歸國(guó)有建設(shè)用地，參考城市房地產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，變集體土地的所有權(quán)為城市國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)，可以一勞永逸地解決產(chǎn)權(quán)界定不清、無(wú)法入市交易等弊端。

        既然全國(guó)人大常委會(huì)可以調(diào)整《土地管理法》促農(nóng)地入市，那意味著將農(nóng)村建設(shè)用地直接劃歸國(guó)有土地的法律障礙也可以通過(guò)這種方式消除。全國(guó)人大應(yīng)該將此提上議事日程。