2月25日，全國人大常委會審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的相關(guān)條款，調(diào)整的方向是有條件地允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，下放部分宅基地審批權(quán)限，并在一定程度上突破現(xiàn)有法律對征收集體土地補償?shù)囊?guī)定，采用更靈活的安置措施。

        中國土地實行兩種制度：城市的土地，歸國家所有，主要是建設(shè)用地；農(nóng)村的土地歸村民集體所有，主要由耕地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類構(gòu)成。過去三十年，城市的國有土地的所有權(quán)雖然還歸國家，但基于使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)界定和保護已經(jīng)很完善，土地使用權(quán)的所有人可以充分享受到土地及其附著物交易、被征收所帶來的收益，但農(nóng)民對農(nóng)村集體土地的權(quán)益并沒有得到保障。

        最有價值的土地，上面往往不是種水稻，而是修建商品房、商業(yè)樓宇和路橋工礦等設(shè)施?！?a href="http://www.026water.cn/tools/policy/26638/detail">土地管理法》規(guī)定，中國土地實行用途管制。如果單位和個人要進行建設(shè)，需要申請使用國有土地。這意味著絕大多數(shù)農(nóng)村集體土地，不能用來修路、建廠，耕地要保護，當(dāng)然更不能建設(shè)。即使一塊農(nóng)村集體土地的地段和狀況非常適合建設(shè)用途，農(nóng)民也不能自己把地賣給外人建廠、蓋房。農(nóng)村集體土地必須經(jīng)國家征收，變更為國有建設(shè)用地之后，才能蓋商品房、寫字樓、修路建橋。

        這么做，表面是為了保護耕地，實際上政府要壟斷國有建設(shè)用地的一級市場，低價從農(nóng)民手中征收集體土地，變更為國有建設(shè)用地以后，再高價賣給開發(fā)商，賺取低買高賣的差價。以2014年為例，全國以此獲得的土地出讓金總額超過4萬億元，超過全國一年稅收總額的40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過用于支付農(nóng)民損失土地的對價。這可能是當(dāng)下農(nóng)民整體貧窮、城鄉(xiāng)二元危機得不到緩解的最重要原因。

        農(nóng)村集體土地中有很大一部分是建設(shè)用地，主要包括兩部分：宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地。其中僅宅基地就有近1000萬公頃，合1.5億畝，存量數(shù)字要遠(yuǎn)高于城市住宅的土地面積，相當(dāng)于上海2013年新增住宅用地指標(biāo)的1萬倍。如果說為了糧食安全，耕地需要保護，那么農(nóng)村的建設(shè)用地總可以用來修路、建廠吧？

        然而，農(nóng)村建設(shè)用地盡管是建設(shè)用地，但歸農(nóng)村集體所有，所有權(quán)、使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、租借給村集體以外的人，經(jīng)過上級批準(zhǔn)，村集體只可以用于村民自建住宅、建設(shè)公共設(shè)施，或者用于興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等經(jīng)營性主體，其中經(jīng)營性的農(nóng)村建設(shè)用地占比非常少。

        我們可以看到，農(nóng)村建設(shè)用地的土地用途與城市建設(shè)用地完全一致，其用途和用地指標(biāo)完全可以用于城市住宅、道路等的建設(shè)。不允許村民與非村集體的單位和人員交易農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)，完全是政府不舍得放棄一級土地市場壟斷的收益。這次試點，僅僅把存量最小的農(nóng)村經(jīng)營性集體土地拿出來試水，不能不說，改革的步子實在太小了一點。

        眼下農(nóng)村人口外流，農(nóng)村住宅大量閑置，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村的新增宅基地仍然處于高位。另一方面，城市里的地價連創(chuàng)新高，房價高不可攀。不推動農(nóng)村宅基地入市，增加城市建設(shè)用地的供應(yīng)，不僅極大地浪費了土地，也是目前各項社會危機的源頭，如買房難、生活成本高、企業(yè)經(jīng)營困難等。

        除此以外，集體土地制度本身在產(chǎn)權(quán)界定、入市交易等方面有諸多不便，尤其是經(jīng)營性集體土地，農(nóng)民很難搞清楚自己到底擁有什么樣的權(quán)益，也無法很好地維護自己的利益。為長久計，農(nóng)村集體土地中的建設(shè)用地的宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地不妨全部劃歸國有建設(shè)用地，參考城市房地產(chǎn)的經(jīng)驗，變集體土地的所有權(quán)為城市國有建設(shè)用地的使用權(quán)，可以一勞永逸地解決產(chǎn)權(quán)界定不清、無法入市交易等弊端。

        既然全國人大常委會可以調(diào)整《土地管理法》促農(nóng)地入市，那意味著將農(nóng)村建設(shè)用地直接劃歸國有土地的法律障礙也可以通過這種方式消除。全國人大應(yīng)該將此提上議事日程。