2月25日，全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，從立法層面為試點(diǎn)區(qū)域可能采取的改革措施與現(xiàn)行法律可能存在的沖突進(jìn)行了調(diào)整。此種方式，既體現(xiàn)了依法改革的思想，也體現(xiàn)出了對(duì)改革的慎重。
        此次調(diào)整除了重申“堅(jiān)守確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線”，“封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”和“從實(shí)際出發(fā)、因地制宜”外，主要涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)入市的規(guī)定、宅基地審批權(quán)限和集體土地征收補(bǔ)償?shù)确矫妗?br />         關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化改革，筆者始終認(rèn)為有兩個(gè)基本問(wèn)題，一是明確改革的根本目標(biāo)，二是合理處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)，此次試點(diǎn)意見(jiàn)的基本精神也透露出了對(duì)這兩點(diǎn)的重視。
        其一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化改革的根本目標(biāo)應(yīng)是利用市場(chǎng)機(jī)制合理配置土地資源。試點(diǎn)范圍僅限存量建設(shè)用地，“宅基地轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買(mǎi)地建房”等，都體現(xiàn)了這一根本目標(biāo)的要求。但社會(huì)上有一種比較流行的觀點(diǎn)是，集體土地市場(chǎng)化改革就是要讓集體和農(nóng)民享受土地市場(chǎng)化所帶來(lái)的增值收益，要讓農(nóng)村土地像城市土地一樣實(shí)現(xiàn)土地資本化利益。
        乍一看，這一說(shuō)法似乎沒(méi)錯(cuò)，試點(diǎn)意見(jiàn)也提出要“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，因?yàn)檗r(nóng)村土地集體擁有所有權(quán)，農(nóng)民擁有使用權(quán)，自然要實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值和增值收益。但是，土地最重要的功能是生產(chǎn)功能，資產(chǎn)和資本功能都只是其輔助。若主次顛倒，必然抑制土地生產(chǎn)功能的發(fā)揮，進(jìn)而使土地產(chǎn)出降低或者提高，最終都將影響土地對(duì)人類(lèi)的供養(yǎng)。因此，農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化改革的根本目標(biāo)應(yīng)該是利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，進(jìn)而發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能和變現(xiàn)土地資產(chǎn)，但必須嚴(yán)防農(nóng)村土地過(guò)度資本化，防止土地閑置和浪費(fèi)。
        其二，厘清政府在集體建設(shè)用地市場(chǎng)化中的作用與界限。試點(diǎn)意見(jiàn)明確要求“在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股”，這體現(xiàn)了市場(chǎng)化改革中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，即政府管規(guī)劃、用途管制，交易過(guò)程由產(chǎn)權(quán)主體決定。
        有人認(rèn)為，既然要建城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場(chǎng)，集體建設(shè)用地市場(chǎng)化就可以借鑒城市土地市場(chǎng)化模式。但是，由于城市土地屬于國(guó)家所有，地方政府作為占有者代替國(guó)家行使所有者職責(zé)，進(jìn)行出讓并獲得土地所有權(quán)收益。而集體土地是集體所有，地方政府沒(méi)有產(chǎn)權(quán)主體身份，只有公共管理者身份。因此，地方政府在集體土地市場(chǎng)化過(guò)程中只能充當(dāng)規(guī)則制定者和公共利益維護(hù)者。
        地方政府分內(nèi)應(yīng)做到的，一是依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行用途管制，細(xì)化規(guī)劃和用途管制規(guī)則；二是指導(dǎo)并監(jiān)管流轉(zhuǎn)方式，依法維護(hù)市場(chǎng)秩序，防止炒買(mǎi)炒賣(mài)；三是實(shí)施收益再分配，體現(xiàn)社會(huì)公平。在集體土地市場(chǎng)化過(guò)程，土地交易價(jià)值的一次分配應(yīng)該主要由市場(chǎng)決定，政府盡量退出“一次分配”，而重點(diǎn)做好“再分配”的文章。所謂“再分配”就是通過(guò)征稅，將部分土地增值收歸社會(huì)，用于公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。
        （作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授）