2月25日，全國人大常委會第十三次會議審議通過了《關于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定（草案）》，從立法層面為試點區(qū)域可能采取的改革措施與現(xiàn)行法律可能存在的沖突進行了調(diào)整。此種方式，既體現(xiàn)了依法改革的思想，也體現(xiàn)出了對改革的慎重。
        此次調(diào)整除了重申“堅守確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線”，“封閉運行、風險可控”和“從實際出發(fā)、因地制宜”外，主要涉及集體建設用地使用權(quán)入市的規(guī)定、宅基地審批權(quán)限和集體土地征收補償?shù)确矫妗?br />         關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地市場化改革，筆者始終認為有兩個基本問題，一是明確改革的根本目標，二是合理處理政府與市場的關系。應該說，此次試點意見的基本精神也透露出了對這兩點的重視。
        其一，集體經(jīng)營性建設用地市場化改革的根本目標應是利用市場機制合理配置土地資源。試點范圍僅限存量建設用地，“宅基地轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買地建房”等，都體現(xiàn)了這一根本目標的要求。但社會上有一種比較流行的觀點是，集體土地市場化改革就是要讓集體和農(nóng)民享受土地市場化所帶來的增值收益，要讓農(nóng)村土地像城市土地一樣實現(xiàn)土地資本化利益。
        乍一看，這一說法似乎沒錯，試點意見也提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，因為農(nóng)村土地集體擁有所有權(quán)，農(nóng)民擁有使用權(quán)，自然要實現(xiàn)其財產(chǎn)價值和增值收益。但是，土地最重要的功能是生產(chǎn)功能，資產(chǎn)和資本功能都只是其輔助。若主次顛倒，必然抑制土地生產(chǎn)功能的發(fā)揮，進而使土地產(chǎn)出降低或者提高，最終都將影響土地對人類的供養(yǎng)。因此，農(nóng)村集體土地市場化改革的根本目標應該是利用市場機制實現(xiàn)土地資源再配置，進而發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能和變現(xiàn)土地資產(chǎn)，但必須嚴防農(nóng)村土地過度資本化，防止土地閑置和浪費。
        其二，厘清政府在集體建設用地市場化中的作用與界限。試點意見明確要求“在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)出讓、租賃、入股”，這體現(xiàn)了市場化改革中政府與市場的關系，即政府管規(guī)劃、用途管制，交易過程由產(chǎn)權(quán)主體決定。
        有人認為，既然要建城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場，集體建設用地市場化就可以借鑒城市土地市場化模式。但是，由于城市土地屬于國家所有，地方政府作為占有者代替國家行使所有者職責，進行出讓并獲得土地所有權(quán)收益。而集體土地是集體所有，地方政府沒有產(chǎn)權(quán)主體身份，只有公共管理者身份。因此，地方政府在集體土地市場化過程中只能充當規(guī)則制定者和公共利益維護者。
        地方政府分內(nèi)應做到的，一是依據(jù)規(guī)劃進行用途管制，細化規(guī)劃和用途管制規(guī)則；二是指導并監(jiān)管流轉(zhuǎn)方式，依法維護市場秩序，防止炒買炒賣；三是實施收益再分配，體現(xiàn)社會公平。在集體土地市場化過程，土地交易價值的一次分配應該主要由市場決定，政府盡量退出“一次分配”，而重點做好“再分配”的文章。所謂“再分配”就是通過征稅，將部分土地增值收歸社會，用于公共事業(yè)和基礎設施建設等。
        （作者系中國農(nóng)業(yè)大學教授）