60年來(lái)錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)利歸屬和法規(guī)體系，促使《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》和它的執(zhí)行機(jī)構(gòu)多次難產(chǎn)

        有傳言說(shuō)，本應(yīng)在6月底公布的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)要延期?！恫t望東方周刊》致電曾參與這部條例制定的原國(guó)家地籍管理司司長(zhǎng)向洪宜，他在電話中說(shuō)：“出不來(lái)。”

        問(wèn)及原因，“還在征求各個(gè)部委的意見(jiàn)。”追問(wèn)具體情況，他笑而不語(yǔ)。

        此前在2014年5月，這位滿(mǎn)頭銀發(fā)的老人曾非?？隙ǖ貙?duì)記者表示，《條例》在6月底一定會(huì)出臺(tái)。

        對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，向洪宜一直提倡疾風(fēng)暴雨式的改革。他幾周前接受本刊采訪時(shí)表示，“主要的難點(diǎn)其實(shí)就在于部門(mén)利益。”

        他不否認(rèn)，在各個(gè)部委的權(quán)力分配方面，“其他各個(gè)部門(mén)都有依據(jù)。”

        比如，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心原副主任王玨林就對(duì)本刊記者表示，在不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記之后，理應(yīng)把發(fā)所有權(quán)證的職責(zé)歸到房屋住建部門(mén)，“如果把所有的職責(zé)都?xì)w于不動(dòng)產(chǎn)登記局，那登記局成什么了？小國(guó)務(wù)院？”

        不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在最近幾年加速，而直到最后一刻，它面臨的困難似乎未變：捋順?lè)苫蛘邆鹘y(tǒng)方面的“依據(jù)”。

分散登記肇始

        1949年之后，新政權(quán)在內(nèi)務(wù)部設(shè)立了土地管理部，統(tǒng)一管理農(nóng)村和城市的土地事務(wù)。到20世紀(jì)50年代中期，內(nèi)務(wù)部撤銷(xiāo)，森林、草原、水資源的土地管理職權(quán)分散到林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)防部等部委，在隨后的年代里，各個(gè)部委也設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的登記部門(mén)。

        由此，形成了今天多部門(mén)分散管理不動(dòng)產(chǎn)的格局。

        “在那樣一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的年代里，很多東西不是通過(guò)市場(chǎng)的方式進(jìn)行交易，不動(dòng)產(chǎn)的分散登記符合當(dāng)時(shí)國(guó)情。”曾參與相關(guān)法規(guī)制定的清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

        目前，中國(guó)涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的部門(mén)和機(jī)構(gòu)有近10個(gè)。房屋由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)登記，草地由農(nóng)業(yè)部門(mén)登記，林地由林業(yè)部門(mén)登記，承包經(jīng)營(yíng)的耕地由農(nóng)業(yè)部門(mén)登記，海域使用權(quán)由國(guó)家海洋部門(mén)進(jìn)行登記，國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)等由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)登記……

        國(guó)土資源部門(mén)對(duì)土地進(jìn)行登記則依據(jù)的是《土地管理法》，且其中第11條第3款明確規(guī)定“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”。

        為了解決分散登記帶來(lái)的各類(lèi)糾紛和問(wèn)題，曾有人大代表建議擴(kuò)大《土地管理法》的法律涵蓋范圍，這樣人們可以在《森林法》、《漁業(yè)法》、《草原法》等法規(guī)的指引下處理土地資源的權(quán)屬問(wèn)題。

        對(duì)此全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)曾回應(yīng)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將統(tǒng)一土地管理的原則寫(xiě)入法律，但又提出：“如果我們改變現(xiàn)有的土地管理制度，并修改目前依然有效的相關(guān)法規(guī)，那么更多復(fù)雜的問(wèn)題也許就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，其中某些問(wèn)題甚至?xí)值綗o(wú)法解決的地步。”

        推動(dòng)建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，一直是向洪宜的心愿。早在上世紀(jì)90年代末向洪宜剛退休時(shí)，就曾兩次同國(guó)土部門(mén)的退休領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)合請(qǐng)求國(guó)務(wù)院設(shè)立和不動(dòng)產(chǎn)登記局性質(zhì)類(lèi)似的國(guó)家地籍總局、土地調(diào)查登記局。

兩次均未成功。

        2007年《物權(quán)法》頒布，又給不動(dòng)產(chǎn)登記局的成立帶來(lái)了曙光。

        2013年3月15日，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，其中明確提出，出臺(tái)并實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，且由國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家稅務(wù)總局等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)。        

        當(dāng)時(shí)規(guī)定，與不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的中央各部委要在2013年4月底完成相關(guān)“統(tǒng)一”準(zhǔn)備，但這一目標(biāo)并未達(dá)成。

        “遇到了很大障礙。”消息人士告訴本刊，“有的部門(mén)堅(jiān)決反對(duì)，其他部委也比較反對(duì)，都希望維持現(xiàn)狀。最積極主動(dòng)的是國(guó)土部。”

        而據(jù)向洪宜回憶，中共十八屆三中全會(huì)之前，為了平衡各方關(guān)系，國(guó)務(wù)院法制辦、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部三個(gè)部委作了分工：國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)條塊協(xié)調(diào)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)國(guó)有土地上房屋的不動(dòng)產(chǎn)登記，以房屋所有權(quán)為準(zhǔn)；國(guó)土資源部負(fù)責(zé)集體土地上的不動(dòng)產(chǎn)登記，包括耕地、林地及草地等。

        不久后，中共十八屆三中全會(huì)召開(kāi)，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)，最終對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記“一錘定音”：在中央層面，全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記由國(guó)土部負(fù)責(zé)，各地也必須歸口到一個(gè)部門(mén)。

利益的協(xié)調(diào)

        然而，2014年1月發(fā)布的《中央編辦關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的通知》中，是讓國(guó)土資源部“指導(dǎo)監(jiān)督”，而非“管理”登記工作。

        在向洪宜的記憶中，使用權(quán)為國(guó)有的土地，登記比例已超過(guò)80%；集體土地所有權(quán)的登記比例在2013年也完成了50%。在他看來(lái)，“理論上交接一下、作一個(gè)變更，就無(wú)需浪費(fèi)國(guó)家的財(cái)力重新審查了。”

        但是，各部委仍不愿意把原先負(fù)責(zé)登記的骨干集中到不動(dòng)產(chǎn)登記局，即使中編辦已經(jīng)作了這個(gè)規(guī)定。

        2014年5月，不動(dòng)產(chǎn)登記局正式掛牌，決定按照人隨事走的原則，適當(dāng)加強(qiáng)國(guó)土資源部相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員，在國(guó)土資源部地籍管理司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局牌子。

        雖然看上去是個(gè)利好消息，但另一方面，“它連國(guó)土部門(mén)下面的一個(gè)司都不是，只是括號(hào)后面的內(nèi)容。”程嘯說(shuō)。

        向洪宜認(rèn)為，這樣的地位讓不動(dòng)產(chǎn)登記局在日后的協(xié)調(diào)過(guò)程中非常尷尬。“你說(shuō)個(gè)什么問(wèn)題，別人都不聽(tīng)你的，那有什么用？至少應(yīng)該像國(guó)家海洋局一樣，在國(guó)土資源部下面，單獨(dú)成立一個(gè)局。”

        “中央都這么做了，地方也都看中央，他們覺(jué)得中央這么弄，我也這么弄肯定沒(méi)錯(cuò)。”程嘯說(shuō)。實(shí)際上，對(duì)于這個(gè)新事物，很多地方政府依然十分迷惘。

        他也認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記局應(yīng)該是個(gè)獨(dú)立的部門(mén)。不過(guò)，不動(dòng)產(chǎn)登記局不應(yīng)該隸屬于任何行政管理部門(mén)。“現(xiàn)在中央政府提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，要對(duì)行政部門(mén)做減法不做加法。”

        “但登記的目的是為了讓不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利更清楚，和管理不是一回事，掛牌子的做法導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)都沒(méi)有完全獨(dú)立，缺乏機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相互制約，最終會(huì)滋生腐敗。”程嘯說(shuō)。

職權(quán)的分配

        作為之前極有可能牽頭不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的部門(mén)之一，住建部系統(tǒng)在此次不動(dòng)產(chǎn)登記局的成立過(guò)程中略顯踟躕。

        據(jù)向洪宜表示，迄今仍有住建部系統(tǒng)官員對(duì)這個(gè)分類(lèi)頗有意見(jiàn)。

        “按照以前的買(mǎi)房程序，房地產(chǎn)商進(jìn)行商品房預(yù)售時(shí)有了預(yù)售許可，買(mǎi)房的老百姓才能同他們簽訂買(mǎi)賣(mài)合同。等房子建好、開(kāi)發(fā)商辦理大產(chǎn)權(quán)初始登記以后，老百姓才能去辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。這里面就涉及從交易、管理到登記的一系列環(huán)節(jié)。”參與過(guò)住建部《房屋登記辦法》制定的程嘯對(duì)于房管部門(mén)的處境十分理解。

        他表示，原來(lái)住建部主要以登記作為行政管理的抓手，借此進(jìn)行控制，在這個(gè)“出口處”卡住。

        現(xiàn)在登記職能統(tǒng)一由國(guó)土部負(fù)責(zé)，住建部系統(tǒng)的“抓手”沒(méi)了，需要考慮在新的形勢(shì)下如何履行行政管理職能。

        目前，住建部門(mén)的要求是，房屋買(mǎi)賣(mài)合同必須先經(jīng)過(guò)住建部門(mén)審核，審?fù)暌院笤偃マk登記。

        但向洪宜則認(rèn)為，如果房管部門(mén)“橫插一杠”，會(huì)造成管理上極大的混亂。

        按照國(guó)土部門(mén)的慣例，在程序上，土地登記大致可以分為五個(gè)步驟：首先，土地所有者或使用者向相關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)，即申請(qǐng)地籍調(diào)查；其次，地籍調(diào)查；第三，權(quán)屬審核；第四，注冊(cè)登記；第五，更換土地證書(shū)。

        其中最為重要的就是權(quán)屬審核，主要看土地屬性究竟是什么，并進(jìn)行面積測(cè)量，也就是實(shí)質(zhì)性審查。

        審查完畢后，材料交給登記官進(jìn)行審核無(wú)誤后方可登記。這一套流程對(duì)于國(guó)土部門(mén)而言相當(dāng)成熟。向洪宜認(rèn)為，“如果在中間加一個(gè)房管部門(mén)審核的環(huán)節(jié)，不僅沒(méi)有必要，而且給老百姓增加了負(fù)擔(dān)。”

        直到今天，關(guān)于房屋一類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)在登記前是否要先交其他部委審查，住建部門(mén)和國(guó)土部門(mén)仍在激烈討論。

        住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心原副主任王玨林希望，發(fā)證的職能依然由房管部門(mén)履行。

        他對(duì)《瞭望東方周刊》表示：“應(yīng)該先到不動(dòng)產(chǎn)登記局登記，登記完了以后該上哪個(gè)部門(mén)辦手續(xù)就上哪個(gè)部門(mén)辦手續(xù)。比如房屋登記完以后，還應(yīng)該去房管部門(mén)去換證，一直以來(lái)房產(chǎn)證都是房管局發(fā)放的，房屋管理是法律賦予房管局的權(quán)力，怎么能換部門(mén)呢？”

        在他看來(lái)，不動(dòng)產(chǎn)登記局所涉及的工作只是階段性的。

        “如果讓不動(dòng)產(chǎn)局管那么多內(nèi)容，那就不是不動(dòng)產(chǎn)局了。農(nóng)村好多地都承包下去了，管得了嗎？房管局多年積累下的檔案資料、人員隊(duì)伍，你新成立一個(gè)想代替，怎么代替？難道把人從這邊取消，再成立一次？主要的業(yè)務(wù)還是得由原有各個(gè)部門(mén)管理。”王玨林說(shuō)。

        不過(guò)，即使將來(lái)國(guó)土部管理的不動(dòng)產(chǎn)登記局拿到了相關(guān)的管理職權(quán)，依然是把雙刃劍。

        “現(xiàn)在國(guó)土部特別擔(dān)心矛盾的轉(zhuǎn)移。比如說(shuō)，以前農(nóng)業(yè)部登錯(cuò)了一塊地，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)職能已經(jīng)統(tǒng)一到國(guó)土部門(mén)了，打官司告國(guó)土，上訪也是找國(guó)土?？蓢?guó)土部門(mén)也是一頭霧水，當(dāng)初他沒(méi)參與，根本不知道是怎么登記錯(cuò)的，怎么就找上了自己？還得去查歷史資料。權(quán)責(zé)是對(duì)應(yīng)的，有權(quán)必有責(zé)。權(quán)力集中到這里了，將來(lái)矛盾也會(huì)在這集中爆發(fā)。”程嘯說(shuō)。