最近，筆者對江蘇省阜寧縣新溝鎮(zhèn)中心村宅基地使用情況進(jìn)行了實地調(diào)查，以此為基礎(chǔ)，對現(xiàn)階段宅基地退出的困難以及未來的解決路徑進(jìn)行探討。
農(nóng)民為何不愿退出宅基地
        筆者所調(diào)查的新溝鎮(zhèn)中心村村域面積5.12平方公里，全村耕地面積4953.6畝，建設(shè)用地總面積588.6畝，其中農(nóng)民宅基地占地290.5畝，占建設(shè)用地比例為49%。經(jīng)調(diào)查，中心村現(xiàn)有常年閑置宅基地40戶，占總戶數(shù)的4%，在城鎮(zhèn)購房的有145戶，占總戶數(shù)的14.7%。但與此對比的是，農(nóng)民自愿退出宅基地積極性卻不高。全村自愿退出宅基地的僅有77戶，占總戶數(shù)的7.8%，其中要求到縣城安置的有72戶，貨幣安置結(jié)算的5戶。
        通過對全村農(nóng)民情況的調(diào)查，筆者認(rèn)為，宅基地有償退出動力不足的原因主要有：
        宅基地使用的無償性和無限期性。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)系農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利性待遇，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份緊密相連。由于取得、留置無成本和無期限，所以農(nóng)民對防止宅基地面積超標(biāo)缺乏積極性，也不會刻意追求節(jié)約用地，只希望自己的住房越大越好。加之，農(nóng)民對宅基地“私有”觀念根深蒂固，即使有能力在城市買房的農(nóng)民，也不愿意退出其在農(nóng)村的宅基地。
        農(nóng)民對城市生活缺乏安全感。土地作為農(nóng)村發(fā)展的最基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民長遠(yuǎn)生計的根本依賴。農(nóng)民放棄了宅基地意味著放棄了在農(nóng)村的存在感。對進(jìn)城農(nóng)民來說，由于城市社會福利不健全，即使自己在城里擁有了住房，仍然對城市生活缺乏安全感。所以，宅基地是進(jìn)城農(nóng)民職業(yè)生涯失敗或者年老后的生活依靠和寄托，一般來說農(nóng)民都不會輕易放棄。
        缺乏退出激勵機(jī)制。宅基地是不完整的用益物權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)民對其只擁有使用權(quán)，并沒有處置權(quán)和收益分配權(quán)。例如：《土地管理法》規(guī)定只有符合以下三種情形之一的才可以收回宅基地使用權(quán)，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。只有第一種情形收回農(nóng)民集體土地，才會給土地使用權(quán)人一定的經(jīng)濟(jì)補償，其他兩種情形一概不會補償。由于缺乏有效的激勵機(jī)制，影響農(nóng)民退出宅基地的積極性。
        拆遷資金需求大。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以及土地資源的日益稀缺，集中居住將是農(nóng)民未來安居的必然趨勢。但通過拆遷安置的方式實現(xiàn)農(nóng)民退出宅基地，其所需資金過多，拆遷成本過高。以新溝鎮(zhèn)中心村房屋拆遷安置補償為例，根據(jù)阜寧縣《關(guān)于調(diào)整縣城房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，阜寧縣對中心村自愿退出宅基地的77戶農(nóng)民，需拆遷安置土地指標(biāo)5.13畝，拆遷安置費用2250.7萬元，平均每戶為29.2萬元。除去增減掛鉤指標(biāo)拍賣產(chǎn)生的土地出讓純收入967.5萬元，銷售安置房款860萬元，縣、鎮(zhèn)財政投入還需423.2萬元，所以當(dāng)?shù)卣畬τ谕苿诱赜袃斖顺龇e極性并不高。
制度創(chuàng)新幫農(nóng)民解退宅之憂
        阜寧現(xiàn)有22.8萬戶農(nóng)戶，按新溝鎮(zhèn)中心村戶均宅基地超過132平方米測算，全縣超出面積的宅基地中，可挖掘存量建設(shè)用地45198.4畝。如果以中心村現(xiàn)有77戶退宅進(jìn)城的比例為依據(jù)，全縣可整合8867.1畝建設(shè)用地資源。
        雖然這只是粗略的推算，但可見農(nóng)村閑置和超標(biāo)宅基地的巨大潛力。推動農(nóng)民宅基地有償退出，充分利用好農(nóng)村閑置宅基地將是緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地矛盾的有效途徑。對于具體退出措施，筆者建議如下： 
        創(chuàng)新宅基地分配方式。對農(nóng)戶實行無償?shù)恼貏潛芄┙o政策，造成土地資源的嚴(yán)重浪費，并在實踐中越來越難以落實，產(chǎn)生了大量歷史遺留問題。在保障農(nóng)民居住權(quán)的前提下，改革傳統(tǒng)的計劃分配模式，引入市場競爭機(jī)制，實行級差排基、競價擇位、選位等有償使用方式安排宅基地，增強(qiáng)群眾節(jié)地意識將勢在必行。
        建立宅基地有償退出激勵機(jī)制。根據(jù)十八屆三中全會的精神，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)有穩(wěn)定的其他居住條件的宅基地使用權(quán)人的申請，采取置換、獎勵、補助或者城鎮(zhèn)購房補貼等方式協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地。在此基礎(chǔ)之上，政府可以探索建立進(jìn)城農(nóng)民“六金”模式，即“土地入股有股金、資金入股有股金、參加勞動有薪金、補助保險有養(yǎng)老金、大病醫(yī)療有補助金、主動退宅有獎金”，免除退宅農(nóng)民的后顧之憂，推動農(nóng)民宅基地有償退出。通過增減掛鉤指標(biāo)產(chǎn)生的土地出讓純收入、補充耕地指標(biāo)與建設(shè)用地指標(biāo)市場化運作等多渠道籌集資金，為宅基地有償退出提供資金支撐。同時，研究制定“宅基地自愿有償退出”的相關(guān)文件，使宅基地有償流轉(zhuǎn)、退出制度透明，操作可行，解決農(nóng)民的后顧之憂。
        做好宅基地退出的長遠(yuǎn)謀劃。根據(jù)新溝鎮(zhèn)中心村的調(diào)查情況，自愿退出宅基地的農(nóng)戶大都相隔分散，退出的宅基地短期內(nèi)不能恢復(fù)耕種，但隨著政府獎勵力度的加大，以及社會保障機(jī)制的健全，農(nóng)民自愿退宅的熱情也會越來越高。如果將來形成規(guī)模效益，政府可作長遠(yuǎn)規(guī)劃和戰(zhàn)略性安排，如建立農(nóng)村宅基地收回補償制度、健全多元化的農(nóng)村住房保障體系、實施農(nóng)村宅基地有償使用制度和健全農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾機(jī)制等，建立農(nóng)民退出宅基地后的可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制。
        用好宅基地整合政策工具。筆者建議，一要用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點政策，讓置換出的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)發(fā)展，用置換出的資金改善農(nóng)村環(huán)境，增加耕地面積；二要用好集體建設(shè)用地鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)試點政策，緩解鎮(zhèn)區(qū)集鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)民新社區(qū)建設(shè)用地難題，推進(jìn)農(nóng)民宅基地有償退出工作順利開展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
（作者供職于江蘇省阜寧縣國土資源局）