根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”由此可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地是一個(gè)涵蓋范圍較為寬泛的概念，從法律規(guī)范的權(quán)屬形態(tài)角度可以分為國(guó)有和集體所有兩種。農(nóng)地關(guān)系即是依據(jù)有關(guān)農(nóng)地法律規(guī)范所產(chǎn)生的圍繞農(nóng)地的歸屬、利用、流轉(zhuǎn)等發(fā)生的主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包括農(nóng)地所有（歸屬）、使用和流轉(zhuǎn)關(guān)系，由此形成的農(nóng)地權(quán)利形態(tài)有農(nóng)地所有權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地抵押權(quán)等農(nóng)地物權(quán)，以及農(nóng)地承包權(quán)、租賃權(quán)等農(nóng)地債權(quán)。其中農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系應(yīng)包括農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)兩種流轉(zhuǎn)關(guān)系。由于我國(guó)法律的限制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以出讓土地所有權(quán)，但只能通過(guò)土地征用程序出讓給國(guó)家，也可以放棄其土地所有權(quán)，在這種情況下土地所有權(quán)自動(dòng)轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有，農(nóng)地的所有權(quán)的流轉(zhuǎn)僅僅是一種由集體所有權(quán)變?yōu)閲?guó)有土地所有權(quán)的單向移轉(zhuǎn)。我們于通常意義上所理解的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)是農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域，通過(guò)一定的運(yùn)作方式（轉(zhuǎn)包、出租、抵押、作價(jià)入股等）在不同主體之間流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模效益經(jīng)營(yíng)的制度。

        十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，作為堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的新型生產(chǎn)關(guān)系——土地承包關(guān)系在農(nóng)村普遍建立起來(lái)，并形成了“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”這一存在于國(guó)家、集體、農(nóng)戶三者之間的“集體公有、有償利用”[1]的新型農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，即有中國(guó)特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這一產(chǎn)權(quán)關(guān)系使農(nóng)戶獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地收益也真正實(shí)現(xiàn)了按勞分配。其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員所有，但由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)控制承包土地的分配和調(diào)整、土地收益的征收和支配、土地利用的規(guī)劃和保護(hù)等。農(nóng)戶通過(guò)承包合同的形式，取得土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一制度激發(fā)了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散經(jīng)營(yíng)本身的特性及該種制度在流轉(zhuǎn)問(wèn)題上的設(shè)計(jì)缺陷，決定了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率在20世紀(jì)80年代中期以后不能持續(xù)提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不能持續(xù)增長(zhǎng)。在比較利益的驅(qū)動(dòng)下，部分農(nóng)民離開(kāi)土地，使土地撂空和閑置現(xiàn)象大量出現(xiàn)；另一方面，農(nóng)地流失情況愈來(lái)愈嚴(yán)重，集體經(jīng)濟(jì)組織出于短期利益考慮，變相出讓土地的行為日益增多，而諸多農(nóng)戶同樣出于短期利益以及比較利益的考慮，對(duì)上述行為多持贊同支持態(tài)度。因此，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，家庭承包責(zé)任制下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度日趨陷入困境。

一、我國(guó)目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的困境分析

1.產(chǎn)權(quán)缺陷

        產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思指出：“有效率的經(jīng)濟(jì)組織需要建立制度化設(shè)施，并確立財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，把個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力不斷引向一種社會(huì)性的活動(dòng)，使個(gè)人的收益率不斷接近社會(huì)收益率。”[2]使個(gè)人收益率不斷接近社會(huì)收益率的有效益的所有權(quán)制度，要求明晰產(chǎn)權(quán)并有效保護(hù)已明晰的產(chǎn)權(quán)。而我國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不明晰，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

        （1）產(chǎn)權(quán)主體的界定不明晰。1998年修訂后的《土地管理法》第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”表面上，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的界定是清晰的，但《土地管理法》并沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村民集體和村民小組之間的所有權(quán)邊界進(jìn)行界定，導(dǎo)致集體土地管理上的混亂，也經(jīng)常出現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級(jí)主體侵犯村民小組土地所有權(quán)現(xiàn)象。

        （2）承包經(jīng)營(yíng)的收益分配界定不清。“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”缺乏量的規(guī)定，隨著農(nóng)業(yè)收益的增加，土地的增值和市場(chǎng)化程度的不斷提高，有的地方在征收土地經(jīng)營(yíng)的收益分配上，過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家和集體利益，而忽視農(nóng)民利益，影響了農(nóng)民的積極性。

        （3）農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排它性和安全性。一方面，出于公平的考慮，承包地須按村人口平均劃分，導(dǎo)致承包土地隨著人口變化不斷調(diào)整，弱化了農(nóng)戶對(duì)土地投資的欲望；另一方面，農(nóng)戶憑借單純的成員權(quán)而非市場(chǎng)交易取得土地的形式?jīng)Q定了農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬結(jié)構(gòu)的不完整[3]。在完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)要素必然要從低效益部門向高效益部門流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，而土地具有有限性和不可再生性，更需要合理流動(dòng)，但由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的缺陷，實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置性流動(dòng)情況極少，這已嚴(yán)重制約了農(nóng)地資源配置效率的改進(jìn)。

2.立法缺陷

        目前雖說(shuō)我國(guó)涉及農(nóng)村土地的性質(zhì)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律有《憲法》、《民法通則》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》、《土地管理法》以及其他國(guó)務(wù)院各部委、各地方頒布的一系列法律性文件，從數(shù)量而言相關(guān)法律法規(guī)已不算少，但從其內(nèi)容來(lái)看，仍然存在許多問(wèn)題：

        （1）有關(guān)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定不明確。這一點(diǎn)已在上文有敘述。

        （2）有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定不完善?！?a href="http://www.026water.cn/tools/policy/26778/detail">農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”，從法理上講，抵押權(quán)從屬于物權(quán)，抵押權(quán)的設(shè)立和取得應(yīng)當(dāng)遵循物權(quán)法定原則，而目前的法律法規(guī)未規(guī)定相應(yīng)的抵押登記部門，因此可以推定：通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能設(shè)立抵押[4]。另外《土地管理法》第36條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”但第36條同時(shí)又規(guī)定：“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”這一規(guī)定不僅自相矛盾，而且在現(xiàn)實(shí)生活中，通過(guò)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，取得土地使用權(quán)后又人為創(chuàng)造條件（如破產(chǎn)、兼并等方式）規(guī)避法律，以達(dá)到轉(zhuǎn)讓目的地的事例也屢見(jiàn)不鮮[5]。盡管2004年10月8日國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，這一規(guī)定意味著對(duì)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》的觸動(dòng)，也是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行創(chuàng)新的一個(gè)積極信號(hào)。但其不能代替目前的法律，而且規(guī)定也太片面、太籠統(tǒng)，缺乏操作性。這不僅導(dǎo)致了相應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，而且增加了社會(huì)成本，制約了農(nóng)地效益的提升。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式比較

        農(nóng)地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等流轉(zhuǎn)模式，由于其分散性和自發(fā)性決定了流轉(zhuǎn)的范圍較小，無(wú)法從根本上解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展要求與土地零碎化的矛盾。相對(duì)于轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)模式，兩田制、股份合作制、反租倒包、“四荒”拍賣等農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

1.兩田制

        兩田制是將農(nóng)戶土地劃分為口糧田與承包責(zé)任田兩種，口糧田作為社會(huì)保障用地，滿足農(nóng)民的基本生活需要，負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，但不交納其他費(fèi)用，按人口劃分到戶。承包責(zé)任田則集中連片招標(biāo)承包，負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅并向集體交納標(biāo)定的承包費(fèi)。這一模式的制度優(yōu)勢(shì)在于：（1）在一定程度上兼顧了公平和效率，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任田的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；（2）實(shí)現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的分離，有效地提高了土地利用效率；（3）防止了小土地經(jīng)營(yíng)的凝固化。其局限性則在于：（1）沒(méi)有真正解決公平與效率的矛盾。如果按人平均分配口糧田，人口發(fā)生變化，就會(huì)調(diào)整口糧田的分配，從而改變土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，影響了效率；（2）強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)組織配置土地的權(quán)利，弱化了農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)權(quán)。在農(nóng)民無(wú)法干預(yù)和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織決策、分享土地收益的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織重新有償分配承包土地，可能演變?yōu)樽兿嗉又剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)，侵犯農(nóng)民權(quán)利的行為；（3）兩田制的實(shí)行，需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，否則，它的實(shí)施會(huì)受到局限[6]。

2.反租倒包

        反租倒包指在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織把農(nóng)民承包地反租回來(lái)重新發(fā)包給有能力進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的個(gè)人或單位，原土地承包戶從中獲取相應(yīng)的租金。其優(yōu)勢(shì)在于：（1）在分散生產(chǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；（2）適當(dāng)?shù)鼗饬宿r(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并使農(nóng)戶有時(shí)間從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；（3）有利于資金、技術(shù)、勞動(dòng)力的集約化投放，提高土地資源利用率。其局限性在于：（1）容易產(chǎn)生鄉(xiāng)村干部借反租倒包進(jìn)行的尋租行為以及集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵犯；（2）對(duì)新的承包主體要求較高。

3.“四荒”拍賣

        “四荒”拍賣是指由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表社區(qū)通過(guò)公開(kāi)拍賣的方式，將荒山、荒坡、荒溝、荒灘的使用權(quán)出讓給社區(qū)外的自然人或經(jīng)濟(jì)組織等，用于農(nóng)林牧漁業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并于期限屆滿后，將其收歸集體經(jīng)濟(jì)組織的制度。“四荒”的使用權(quán)權(quán)限比較寬，根據(jù)“誰(shuí)購(gòu)買、誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的原則，當(dāng)事人除享受充分的收益權(quán)外，使用權(quán)可以繼承、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

4.農(nóng)地股份制

        農(nóng)地股份制最早發(fā)源于廣東南海市，主要是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)個(gè)人擁有的前提下，以農(nóng)民個(gè)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體對(duì)土地的所有權(quán)分別入股的方式獲取“土地股權(quán)”。由于農(nóng)地股份制所具有的制度優(yōu)勢(shì)決定了其相對(duì)于兩田制、反租倒包等農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式是最優(yōu)化的。其作為在土地承包關(guān)系基礎(chǔ)上建立起來(lái)的一種制度創(chuàng)新或體制創(chuàng)新，使產(chǎn)權(quán)關(guān)系得到了明晰，并且把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從過(guò)去對(duì)土地的實(shí)物占有轉(zhuǎn)化為價(jià)值占有，為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)，大多數(shù)農(nóng)民因保留土地股權(quán)收益，可以放心離開(kāi)土地從事第二、三產(chǎn)業(yè)。

三、農(nóng)地股份制的基本做法與制度優(yōu)勢(shì)

1.基本做法

        農(nóng)地股份制并非只有一種形式，僅廣東省就有“廣州天河”、“深圳龍崗”、“佛山南海”等三種模式。但其基本做法大致相同，即：（1）土地折股。將社區(qū)內(nèi)所有土地進(jìn)行統(tǒng)一測(cè)量、評(píng)估之后，將其折算成股份，股權(quán)量化到戶（人）；（2）股權(quán)分配。實(shí)踐中有兩種做法：第一種是設(shè)集體股和個(gè)人股。集體股歸社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其分紅作為公共積累，不再收取集體提留；第二種是只設(shè)個(gè)人股，不設(shè)集體股，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織不參與分配，但收取集體提留；（3）建立股份制企業(yè)。將土地集中起來(lái)，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)。對(duì)農(nóng)業(yè)用地，采取競(jìng)標(biāo)方式向愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶或?qū)I(yè)戶發(fā)包。（4）股份制企業(yè)獲取的土地承包費(fèi)和國(guó)家征地補(bǔ)償費(fèi)收入，在扣留集體提留或集體股利后，按土地股份分配到戶。以山東桓臺(tái)縣為例，其基本內(nèi)容包括兩點(diǎn)，一是以土地承包權(quán)作股，凡戶口在農(nóng)村的農(nóng)民每人獲得1股土地承包權(quán)；二是原有土地承包關(guān)系不變，人口增減、實(shí)際承包土地面積增減，都通過(guò)“股利”調(diào)節(jié)，即土地入股后所獲得的股權(quán)與土地實(shí)物是分離的。再如，上海市農(nóng)村集體土地股份制模式的基本程序是農(nóng)民以土地使用權(quán)入股給集體經(jīng)濟(jì)組織，然后由集體經(jīng)濟(jì)組織再入股到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或更高級(jí)的特定經(jīng)濟(jì)組織，由這個(gè)特定經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作入股土地，并以固定的報(bào)酬返還給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織再將所得的部分分配給入股的農(nóng)民。在這個(gè)過(guò)程中，各主體的作用和貢獻(xiàn)是：（1）農(nóng)民以所承包的土地使用權(quán)入股，其機(jī)會(huì)成本是不能直接使用土地，失去在自己所承包土地上的就業(yè)機(jī)會(huì)，并不能直接收取土地利益。（2）集體經(jīng)濟(jì)組織在組織農(nóng)民入股的同時(shí)，也有可能將尚未承包的機(jī)動(dòng)田入股，同時(shí)承擔(dān)配合特定經(jīng)濟(jì)組織完成土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)保障工作，承擔(dān)部分社會(huì)公益事業(yè)的責(zé)任，比如修路等。（3）特定經(jīng)濟(jì)組織將各集體經(jīng)濟(jì)組織入股土地集中起來(lái)，打破原來(lái)的地界劃分，進(jìn)行統(tǒng)一整理，一方面提高了土地的價(jià)值，另一方面滿足了用地者對(duì)土地的需求，然后根據(jù)市場(chǎng)需求和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，向市場(chǎng)推出地塊，并通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)價(jià)值[7]。

2.制度優(yōu)勢(shì)

        （1）保證了家庭承包責(zé)任制的穩(wěn)定性。從總體上看，家庭承包責(zé)任制是我國(guó)建國(guó)之后最有效率的制度安排之一，其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效有目共睹，原因正如林毅夫所說(shuō)：“一個(gè)在家庭責(zé)任制下的勞動(dòng)者勞動(dòng)激勵(lì)最高，這不僅是因?yàn)樗@得了他努力的邊際報(bào)酬率的全部份額，而且還因?yàn)樗?jié)約了監(jiān)督費(fèi)用”[8]。盡管這種制度存在設(shè)計(jì)上的缺陷，但它仍然不失為一種有效率的、適合中國(guó)特色的制度安排，堅(jiān)持承包責(zé)任制，就目前中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際情況來(lái)看是非常必要的。農(nóng)地股份制既堅(jiān)持了土地的公有性質(zhì)，鞏固了集體經(jīng)濟(jì)，又承認(rèn)了農(nóng)戶獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)效益與經(jīng)營(yíng)主體的地位，從某種意義講，農(nóng)地股份制既能克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，又能鞏固和發(fā)展農(nóng)村土地承包關(guān)系。

        （2）體現(xiàn)了公平與效率、激勵(lì)與約束的有機(jī)結(jié)合。農(nóng)地股份制利用價(jià)值資產(chǎn)與實(shí)體資產(chǎn)的分解，在土地股權(quán)分配中保證了結(jié)果平等，使每個(gè)農(nóng)戶都可以獲得一份股權(quán)，體現(xiàn)了公平的原則；而在土地實(shí)體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高經(jīng)濟(jì)效益，充分體現(xiàn)效率原則。因此，它既能滿足農(nóng)民公平擁有財(cái)產(chǎn)的要求，又能實(shí)現(xiàn)追求效益最大化的動(dòng)機(jī)，體現(xiàn)了公平與效率的有機(jī)結(jié)合。另外，農(nóng)地股份制是一個(gè)復(fù)合產(chǎn)權(quán)制度，不同產(chǎn)權(quán)主體都具有利益最大化的動(dòng)機(jī)。如農(nóng)戶為了獲得最大化的紅利，必然關(guān)心集體財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)；而經(jīng)營(yíng)者的利益、聲譽(yù)與經(jīng)營(yíng)效果直接掛鉤，必然精心經(jīng)營(yíng)土地資產(chǎn)；租佃農(nóng)戶或其它主體更是直接關(guān)心土地的投入產(chǎn)出效率，因而，形成了強(qiáng)勁的激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體由于利益的驅(qū)動(dòng)，必然相互制約，形成合理的約束機(jī)制。農(nóng)戶作為股東要監(jiān)督和約束經(jīng)營(yíng)者的行為，保障自己的權(quán)益；而集體經(jīng)濟(jì)組織與租佃農(nóng)戶或其它經(jīng)濟(jì)組織則依據(jù)合同相互制約，因而形成了嚴(yán)格的約束機(jī)制[6]。

        （3）實(shí)現(xiàn)了低成本與高效率的有機(jī)結(jié)合。農(nóng)戶之間的分工協(xié)作、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)以股份合作制企業(yè)的形式而固定，從而有效地將農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的機(jī)會(huì)主義行為轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)戶之間的機(jī)會(huì)主義行為。前者在爭(zhēng)奪分工好處時(shí)由于沒(méi)有權(quán)威保證而導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)過(guò)度激烈，使機(jī)會(huì)主義行為對(duì)協(xié)作的破壞遠(yuǎn)大于合作所能帶來(lái)的效益增量；后者在爭(zhēng)奪分工好處的競(jìng)爭(zhēng)中由于采取了較規(guī)范的合約形式而使分工的好處在經(jīng)營(yíng)者與農(nóng)戶之間的分配不至于因?yàn)闄C(jī)會(huì)主義行為而降低過(guò)多[9]（P115）。實(shí)踐證明農(nóng)地股份制較好地實(shí)現(xiàn)了從小生產(chǎn)到大生產(chǎn)的過(guò)渡，其通過(guò)一系列合約的形式，組織并支配資源，使部分市場(chǎng)交易費(fèi)用得到了節(jié)省。也正是鑒于南海農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所取得的成功，廣東省從1994年開(kāi)始在珠江三角洲地區(qū)推廣南海經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)地股份制被認(rèn)為是繼家庭承包制后農(nóng)村土地制度改革的新突破與新飛躍。

四、實(shí)行農(nóng)地股份制時(shí)應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

        從我國(guó)目前實(shí)行農(nóng)地股份制的實(shí)踐來(lái)看，均收到了較好的效果。但也存在和暴露出一些問(wèn)題，如組織制度不健全、股權(quán)設(shè)置不合理及一些地區(qū)利用農(nóng)地股份制將耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)利用，發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的行為已違反了實(shí)行農(nóng)地股份制的初衷。因此在采取農(nóng)地股份制模式時(shí)，應(yīng)充分注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)地股份制建立初期的政府作用

        農(nóng)地股份經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)有的就是社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，有的則成立了專門的組織、或稱為土地信托投資公司、或稱為農(nóng)地信用合作社、或稱為土地股份合作社等不一而同。其基本功能為：與農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂合同，從農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織處接受委托土地，組織整頓土地，提高土地價(jià)值，向市場(chǎng)供給土地，收取土地使用費(fèi)；籌集、管理、投資股份制土地基金，使其保值增值，支付農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織所得等。從農(nóng)地股份經(jīng)濟(jì)組織建立初期來(lái)看，政府應(yīng)發(fā)揮較大的作用。這是因?yàn)橹贫热毕荼厝粚?dǎo)致制度創(chuàng)新的發(fā)生，而新的制度安排則一般呈現(xiàn)較大差異性。但有一點(diǎn)是共同的，即它們都是自下而上的誘致性制度變遷，農(nóng)地股份制之所以能發(fā)韌于中國(guó)東部沿海地區(qū)，是因?yàn)闁|部地區(qū)有其發(fā)育和創(chuàng)新的土壤。但從我國(guó)的歷史實(shí)踐來(lái)看，這種誘致性的制度變遷要成為正式的制度安排，還需要自上而下的制度供給。適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行自上而下的制度供給，不僅能大量節(jié)省由農(nóng)戶自行探索而需花費(fèi)的社會(huì)成本，而且能起到良好的示范作用。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)地股份經(jīng)濟(jì)組織還是應(yīng)當(dāng)由農(nóng)戶自發(fā)建設(shè)并實(shí)行企業(yè)化管理、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，如此才符合經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)在規(guī)律。

2.重視農(nóng)地股份經(jīng)濟(jì)組織的登記問(wèn)題

        由于我國(guó)目前尚未出臺(tái)有關(guān)合作社的專門性法律，而現(xiàn)有法律、法規(guī)又存在排斥合作的情況，如《公司法》、《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》等均無(wú)有關(guān)合作社的規(guī)定，致使當(dāng)前農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織有的自始至終不作登記，有的在農(nóng)業(yè)部門登記，只有極少數(shù)在工商部門登記。因此，農(nóng)地股份經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)踐中如采取了土地股份合作社形式，其作為農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的一種，也面臨同樣的問(wèn)題。土地股份合作社無(wú)法取得工商登記，不能取得法人資格，權(quán)利無(wú)法明確，因而在很大程度上影響了其在現(xiàn)實(shí)生活中的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，諸如不能對(duì)外開(kāi)具發(fā)票甚至簽署合同等。因此，在《合作社法》尚未出臺(tái)之前，可借鑒浙江省經(jīng)驗(yàn)（注：《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作組織條例》明確了合作社的法人地位，并就合作社的本質(zhì)特征、社員有限責(zé)任、設(shè)立條件和注冊(cè)登記、組織結(jié)構(gòu)和表決方式、股權(quán)結(jié)構(gòu)和分配方式作了規(guī)定，這一條例的出臺(tái)為浙江省合作社的發(fā)展掃清了登記上的障礙。），由地方人大出臺(tái)地方性法規(guī)，將股份合作社作為合作社法人由工商部門登記并取得合作社法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，使土地股份合作社真正成為市場(chǎng)主體。

3.重視農(nóng)村土地股份制過(guò)程中的利益分配問(wèn)題

        利益分配問(wèn)題應(yīng)是農(nóng)地股份制中最應(yīng)重視的問(wèn)題，實(shí)行農(nóng)地股份制必須考慮：（1）農(nóng)民在分配中的所得，最少也不能低于其現(xiàn)在直接經(jīng)營(yíng)土地的所得，如果低于這個(gè)額度，農(nóng)民就沒(méi)有入股的積極性；（2）地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)民眼前利益要綜合考慮。農(nóng)民的利益不僅是眼前的利益，而且也是長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，比如養(yǎng)老、子女生活、醫(yī)療等；而長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的根本保障在于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，因此在利益的分配中要充分考慮地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；（3）要保證農(nóng)民收益的穩(wěn)步增長(zhǎng)。

4.注意農(nóng)地股份制與征地機(jī)制的銜接

        隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，使征地不可避免，所以征地與農(nóng)地股份制的實(shí)施勢(shì)必會(huì)發(fā)生沖突，此時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）被征地的村或組向農(nóng)地股份經(jīng)濟(jì)組織入股的相應(yīng)股權(quán)終止，此時(shí)各經(jīng)濟(jì)主體所得按征地發(fā)生時(shí)的實(shí)際所得計(jì)量，分別計(jì)入各自賬戶，由各集體經(jīng)濟(jì)組織以新的股權(quán)重新計(jì)賬；（2）農(nóng)民可以按征地的規(guī)定安置，也可以直接通過(guò)貨幣化方式予以安置。

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