以改革創(chuàng)新的思維推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化/ 國家發(fā)改委原副主任  徐憲平

        何為城鎮(zhèn)化？城鎮(zhèn)化是一個(gè)伴隨著工業(yè)化發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，也是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)。何為特色？這是中國具有世界上其他國家少有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。何為新型？就是要推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。因此，中國要走出具有自身特色的新型城鎮(zhèn)化道路，既要遵循一般規(guī)律，也要把握特殊規(guī)律。我今天所談的一個(gè)中心思想就是以改革創(chuàng)新的思維推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，三個(gè)觀點(diǎn)分別是認(rèn)清大勢(shì)、創(chuàng)新模式、改革機(jī)制。

        首先，我們要認(rèn)識(shí)和把握好推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化這一宏觀背景，也就是大勢(shì)，包括四點(diǎn)：一、最大的趨勢(shì)是世界科技革命推動(dòng)新型產(chǎn)業(yè)鏈。隨著新一代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)融合疊加，未來人機(jī)相連、人物相連、物物相連、萬物相連，將改變?nèi)虻慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至產(chǎn)業(yè)的生態(tài)，這一點(diǎn)我們必須認(rèn)識(shí)到。二、最大的特征是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)。增長的思路、增長的條件和增長的動(dòng)力都在發(fā)生變化。三、最大的挑戰(zhàn)是我們要跨越中等子午線。四、最大的變化是市場在配置資源中起決定性作用。

        其次，在認(rèn)清大勢(shì)的基礎(chǔ)上，我們必須改變方式、創(chuàng)新模式。一是發(fā)展路徑的選擇上，不同的地區(qū)、不同的城市因?yàn)樘幱诓煌陌l(fā)展水平階段，應(yīng)該選擇不同的發(fā)展模式；二是在新型城市的建設(shè)上，要摒棄擴(kuò)張式、粗放式的造城運(yùn)動(dòng)，要把握?qǐng)?jiān)持多規(guī)合一、建設(shè)智慧城市、發(fā)展綠色建筑等三大重點(diǎn)；三是在基礎(chǔ)設(shè)施的完善上，今后互聯(lián)網(wǎng)寬帶、分布式光伏、可再生能源以及智能電網(wǎng)等建設(shè)將成為我們的重點(diǎn)；四是在要素投資方式上，今后要更加重視人力資本的投入。

        第三，新型城鎮(zhèn)化最大難題還是人、地、錢，圍繞三大難題改革完善體制機(jī)制，逐步化解城鄉(xiāng)二元體制矛盾、城市內(nèi)部二元矛盾。首先是統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度、居住證制度、基本公共服務(wù)制度的改革，其中核心是基本公共服務(wù)制度改革。其次是統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體系、投融資機(jī)制的改革，解決人往城里去，錢從何處來的問題。建立以政府債券為主體的地方政府融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化。三是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地制度改革。

新型城鎮(zhèn)化：人地城鎮(zhèn)化 / 浙江省政府咨詢委員會(huì)學(xué)術(shù)委副主任、浙江省發(fā)改委原副主任  劉亭

        人地城鎮(zhèn)化，主要說的是人的城鎮(zhèn)化和地的城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。一是人的城鎮(zhèn)化，特指以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心的城鎮(zhèn)化，這是正面肯定的；二是地的城鎮(zhèn)化，特指單純向農(nóng)民要地，而把農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化棄之不顧的城鎮(zhèn)化，這是反面批評(píng)的。

        長期以來，城鎮(zhèn)化過程中積累了見物（GDP+土地）不見人（農(nóng)民+農(nóng)民工）、興城（造城）不興業(yè)（實(shí)業(yè)）、重形（高樓大廈、車水馬龍）不重神（體制+人文+環(huán)保）等種種毛病。其中人為割裂人地關(guān)系，可以動(dòng)人但不準(zhǔn)動(dòng)地的禁令，是造成人的城鎮(zhèn)化半拉子工程的主要原因。

        那么，新型城鎮(zhèn)化到底新在哪里？我在這里提出五化之說：一、城鎮(zhèn)化化的是什么？化的是人；二、城鎮(zhèn)化化的是什么人？化的是農(nóng)民，更精準(zhǔn)的提法，化的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；三、農(nóng)民怎樣才能夠化得起來？關(guān)鍵是要化利；四、對(duì)農(nóng)民怎么化利？那就要化地，農(nóng)地是農(nóng)民身家、財(cái)產(chǎn)、利益的最大之所在，不化地而化人是緣木求魚；五、農(nóng)地怎樣才能轉(zhuǎn)化？關(guān)鍵是要化制，也即改革現(xiàn)有土地管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

        我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，新型城鎮(zhèn)化是一場針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)之一的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的深刻改革。在中國現(xiàn)實(shí)的語境下，那種單純的人的城鎮(zhèn)化是不存在的。就其實(shí)質(zhì)而言，還是一種以人的城鎮(zhèn)化為目標(biāo)指向的，通過改革土地制度、盤活地的利益而進(jìn)行的一場綜合性的人地城鎮(zhèn)化。

        那么，我們又該怎么選擇人地城鎮(zhèn)化的路徑？第一句話，是讓愿意進(jìn)城的農(nóng)民進(jìn)城，讓愿意下鄉(xiāng)的市民下鄉(xiāng)。第二句話，是三權(quán)到人（戶），權(quán)隨人（戶）走。

理念已經(jīng)到位，關(guān)鍵要蹚出路子，具體包括三大環(huán)節(jié)。

        一是確權(quán)。所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，具體如何界定？需要經(jīng)過權(quán)力機(jī)關(guān)賦予法律效能的確權(quán)（不能只是政府的自說自話）。其中既不能以公有制衛(wèi)道者的純粹，抵制三權(quán)分置的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革；也不能以傳統(tǒng)小農(nóng)的狹隘，抵制人地分離、權(quán)（益）隨人轉(zhuǎn)的人地城鎮(zhèn)化改革。

        二是入市。土地權(quán)益不同于一般商品的權(quán)益，其流轉(zhuǎn)必須高度透明、極其規(guī)范。這也就要求，相關(guān)流轉(zhuǎn)要統(tǒng)統(tǒng)納入政府有序建立和嚴(yán)格監(jiān)管的土地市場。其中既不能片面強(qiáng)調(diào)農(nóng)地的特殊，認(rèn)為不能入市交易；又不能放任自流，造成地下流轉(zhuǎn)的混亂和侵權(quán)。

        三是規(guī)制。依法、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)，皆有賴于相應(yīng)的法規(guī)制度健全，包括對(duì)不合時(shí)宜、不合常理舊法的及時(shí)修訂。不但要做到有法可依，而且是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。其中既不能死守法條，輕易以違法亂紀(jì)的大棒，扼殺土地改革的有益探索；又不能無法無天，將億萬農(nóng)民的身家性命視如兒戲。

        如何健康推進(jìn)人地城鎮(zhèn)化？一是按客觀規(guī)律辦事。二是讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。三是中央頂層設(shè)計(jì)和地方探索創(chuàng)新相結(jié)合。四是尊重和保障農(nóng)民對(duì)于土地權(quán)益的最終選擇權(quán)。

城鎮(zhèn)化的后半程應(yīng)以提高質(zhì)量為優(yōu)先目標(biāo)/ 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長 葉興慶

        今天我要講的是，城鎮(zhèn)化的后半程這條路，我們應(yīng)該怎么走？

        隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長速度的高速增長階段向中高速增長階段轉(zhuǎn)變，最近五年我們的城鎮(zhèn)化速率正在下降，進(jìn)入城鎮(zhèn)化的后半程。在城鎮(zhèn)化關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，我們必須審視的突出問題可總結(jié)為五大不可持續(xù)。

        首先，城市二元結(jié)構(gòu)的格局不可持續(xù)。中國不僅因?yàn)槌青l(xiāng)分治而形成明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且在城鎮(zhèn)內(nèi)部也存在明顯的二元結(jié)構(gòu)；在城鎮(zhèn)化率從30%提高到50%的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這種雙重二元結(jié)構(gòu)不僅沒有消解，在某些方面甚至進(jìn)一步固化。

        其次，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化不可持續(xù)。2000年到2011年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，但是城鎮(zhèn)人口僅增長50.5%；承載的人口從每平方公里7700人下降到7000人，大概下降10%。

        第三，城鎮(zhèn)化開發(fā)建設(shè)籌資模式不可持續(xù)。包括：通過計(jì)劃價(jià)征地、市場價(jià)賣地賺取土地差價(jià)款用于城市建設(shè)的模式不可持續(xù)，通過地方政府融資平臺(tái)大量舉債籌集城市建設(shè)資金的模式不可持續(xù)。

        第四，城鎮(zhèn)化局部泡沫化局面不可持續(xù)。全國655個(gè)城市要走向世界、183個(gè)城市要建設(shè)國際化大都市；中國內(nèi)地現(xiàn)有摩天大樓（超過500英尺，約合152米）470座，在建摩天大樓還有332座，另有516座已經(jīng)完成土地拍賣、設(shè)計(jì)招標(biāo)或已奠基。這意味著，未來十年內(nèi)，中國將以1318座摩天大樓總數(shù)傲視全球。新城新區(qū)數(shù)量多、規(guī)劃面積大、城市功能弱、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差。不少地方出現(xiàn)鬼城。三四線城市房地產(chǎn)銷售不暢。

        第五，城鎮(zhèn)化失衡布局不可持續(xù)。從規(guī)模結(jié)構(gòu)看：大的大、小的小問題突出，優(yōu)質(zhì)資源集中在大城市，中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施差、公共服務(wù)不足；從區(qū)域布局看：城鎮(zhèn)化水平東高西低，工業(yè)化程度高的東部地區(qū)，總城市數(shù)、縣級(jí)城市數(shù)明顯多于工業(yè)化程度低的中西部地區(qū)。

那么，我們?cè)撊绾纹平膺@些問題？

        第一，要把促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心。

        第二，要把提高密度作為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵。

        第三，要把城鄉(xiāng)一體、四化同步作為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的遵循。

探索支持新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的新路徑/ 國開行規(guī)劃局局長 賈曉軍

        近年來，國家開發(fā)銀行就城鎮(zhèn)化領(lǐng)域投融資方面做了許多有益探索和大量工作?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》出臺(tái)后，開行及時(shí)研究并制定了支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)意見，就支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域、關(guān)鍵領(lǐng)域，融資規(guī)劃和法人建設(shè)，運(yùn)作方式，試點(diǎn)先行風(fēng)險(xiǎn)防控，綜合收益，政策保障和協(xié)調(diào)等方面做出了明確規(guī)定。2014年9月，國務(wù)院召開推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會(huì)后，開行赴多地進(jìn)行調(diào)研，結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)踐，研究進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)化試點(diǎn)和投融資體制改革相結(jié)合的工作，并推動(dòng)落實(shí)相關(guān)工作。通過支持棚改建設(shè)、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、著力構(gòu)建多元化、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制等途徑，全力支持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

        推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間布局重要內(nèi)容，要有歷史耐心，不能急于求成。今年政府工作報(bào)告中要求用改革辦法解決城鎮(zhèn)化難點(diǎn)問題，加強(qiáng)資金和政策支持，擴(kuò)大新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化取得新突破。

        一、堅(jiān)持改革創(chuàng)新，試點(diǎn)先行。要充分發(fā)揮試點(diǎn)先行作用，市場在資源配置中起決定性作用，盡可能避免過度增加政府，堅(jiān)持管好管到位；擴(kuò)大社會(huì)資本進(jìn)入。

        二、體現(xiàn)多元化、可持續(xù)的要求。主體、項(xiàng)目類型、產(chǎn)品和技術(shù)多元；資金、項(xiàng)目收益、風(fēng)險(xiǎn)控制的可持續(xù)。只有融資模式的可持續(xù)發(fā)展，吸引社會(huì)資本廣泛參與，在城市建設(shè)運(yùn)營和融資方面，讓公共部門共同參與，完善相關(guān)利益分配，按照現(xiàn)金流情況，分類推進(jìn)融資，進(jìn)行優(yōu)化配置。

        三、充分發(fā)揮開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化的作用。新型城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、優(yōu)化空間格局的重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)，開發(fā)性金融在這方面將大有作為。

        開行將全力配合城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，探索創(chuàng)新符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資模式；以規(guī)劃先行提供融資支持。探索多規(guī)融合體制機(jī)制，努力把試點(diǎn)地區(qū)融資規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)一利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃相銜接，助推規(guī)劃體制的改革；繼續(xù)支持棚戶區(qū)等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展；配合地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展；配合政府部門做好PPP等融資模式的設(shè)計(jì)

        實(shí)體經(jīng)濟(jì)是肌體，金融是血液，金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)應(yīng)互為依托，相互促進(jìn)，相輔相成。開行將積極適應(yīng)新常態(tài)，通過深化改革，切實(shí)發(fā)揮好開發(fā)性金融的骨干和引領(lǐng)作用，配合國家發(fā)改委及各級(jí)地方政府共同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，探索支持新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)的新路徑。

走具有自身特色的新型城鎮(zhèn)化道路/全國人大代表、上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長 張兆安

        新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)，同以往高速發(fā)展歷史時(shí)期的城鎮(zhèn)化建設(shè)有很大不同。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)民進(jìn)城是歷史潮流，是不可逆的；而人往高處走的趨勢(shì)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束。對(duì)于中國城鎮(zhèn)化過程中的城鎮(zhèn)規(guī)模問題，我想說四句話：特大城市不能沒完沒了，大城市還要適當(dāng)發(fā)展，中等城市需要大量發(fā)展，小城鎮(zhèn)不能遍地開花。

        與此同時(shí)，一個(gè)城市的發(fā)展必須有其規(guī)律。這里面存在兩個(gè)邏輯關(guān)系：一是發(fā)展更多的產(chǎn)業(yè)，就引來更多的人，就需要更多的住房；二是發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)，就引來什么樣的人，就需要什么樣的住房?；诖?，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不能采用統(tǒng)一的發(fā)展模式，即每個(gè)城市既要遵循一般規(guī)律，又要遵循各自發(fā)展的規(guī)律。所謂特色城市，就是選擇適合自己的城市功能定位。

        剛才，4位專家分別從不同的角度剖析如何建設(shè)新型城市的問題，歸根結(jié)底是要解決人的問題、土地的問題、資金的問題我們要明確，一個(gè)城市的資源在哪里？哪些資源是可以整合的？只有清晰認(rèn)識(shí)，才能找到正確的路徑，找到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)和切入點(diǎn)。

        城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的關(guān)鍵在于突破，突破的關(guān)鍵在制章，然后去規(guī)范。我呼吁，一個(gè)試點(diǎn)城市只需總結(jié)一個(gè)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和模式，從而走出具有自身特色的新型城鎮(zhèn)化道路。