工業(yè)革命以降，資本、技術(shù)和人口的集中，在全球范圍內(nèi)，迅速堆積起一座座嶄新的城市?，F(xiàn)在，城市已經(jīng)毋庸置疑成為文明的標(biāo)志、現(xiàn)代的象征，它們所展現(xiàn)出的生命力將直接關(guān)系國家的整體實(shí)力和發(fā)展趨勢(shì)。正如所有自生自滅的系統(tǒng)都表現(xiàn)得極為脆弱一樣，城市作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，更加需要被關(guān)注、被討論，需要被規(guī)劃、建設(shè)和管理。正因?yàn)榇?，城市治理成為人類選擇落腳城市的必修課，被稱為決定城市死與生的關(guān)鍵因素。對(duì)于每個(gè)致力于快速推進(jìn)城市化的國家而言，盡快轉(zhuǎn)變城市治理模式以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，具有極其重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。而以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的新型城鎮(zhèn)化，更為注重城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵的提升，注重城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人與社會(huì)、人與環(huán)境的和諧互動(dòng)，從而真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。新型城鎮(zhèn)化背景下的城市治理，將在其目標(biāo)體系、組織體系、過程體系、制度體系和績效體系等各方面，都有別于現(xiàn)行的城市管理模式。①這就對(duì)現(xiàn)代城市治理提出了新的挑戰(zhàn)，也促使城市治理的全面轉(zhuǎn)型成為必然。如何通過社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐的探索，有效回應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的社會(huì)發(fā)展需求，成為當(dāng)前城市治理的主要議題。

一、城市治理環(huán)境復(fù)雜性的增加：轉(zhuǎn)型緣起

        針對(duì)傳統(tǒng)城市管理體制存在的問題，已經(jīng)有許多學(xué)者做出了詳細(xì)而深入的研究。從內(nèi)因來看，傳統(tǒng)城市政府行政理念保守，行政目標(biāo)單一，行政架構(gòu)僵化，行政方式隨意，社會(huì)參與遭遇架空②。從外因來看，城市化進(jìn)程加速，經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨全球化和市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)型，顯然，滯后的基礎(chǔ)設(shè)施，不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，日益多樣的居民需求，以及來自國際的競爭和市場(chǎng)的不確定③，再加上環(huán)境污染、交通堵塞、住房擁擠等各種因素，不斷加劇傳統(tǒng)管理方式原本存在的成本過高、效率低下、反應(yīng)遲鈍等弊端。這種分析，盡管已經(jīng)指出并說明傳統(tǒng)管理模式中諸多難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的問題，卻沒有從根本上剖析這些問題的根本屬性，以及造成這些問題的時(shí)代根源。換言之，究竟時(shí)代發(fā)生了怎樣的變化，對(duì)城市管理提出了哪些新要求，使得傳統(tǒng)的城市管理模式難以為繼，是我們探討城市管理轉(zhuǎn)型要解決的首要問題。具體而言，當(dāng)前的時(shí)代主要特征，即現(xiàn)代性、風(fēng)險(xiǎn)性和轉(zhuǎn)型性，對(duì)當(dāng)代城市管理提出了科學(xué)性、持續(xù)性以及公正性導(dǎo)向的新要求，而這正是傳統(tǒng)城市管理所遭遇的時(shí)代瓶頸。

        第一，現(xiàn)代社會(huì)中城市科學(xué)管理問題。專業(yè)分工越來越細(xì)致，人員構(gòu)成越來越復(fù)雜，是人類社會(huì)走向現(xiàn)代化的基本趨勢(shì)。曾經(jīng)由于工業(yè)發(fā)展，使人口聚集到工廠，產(chǎn)生了新的社會(huì)階級(jí)，以某種形式影響和改變了當(dāng)時(shí)城市管理秩序。而今新型城鎮(zhèn)化背景下，隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，新職業(yè)、新身份和新階層的出現(xiàn)，對(duì)城市管理同樣提出了新要求。一方面，城市擴(kuò)張導(dǎo)致在城鄉(xiāng)結(jié)合部出現(xiàn)了前所未有的全新的轉(zhuǎn)型社區(qū)，其中大部分居民是本地農(nóng)民和外來務(wù)工人員，即所謂城市“新移民”。在缺乏城市社區(qū)通常具備的管理機(jī)制，包括居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)，甚至街道辦事處等機(jī)構(gòu)的情況下，如何通過鼓勵(lì)居民參與社區(qū)公共事務(wù)來改善社區(qū)社會(huì)資本，培育居民的現(xiàn)代市民意識(shí)，提高社區(qū)凝聚力，實(shí)現(xiàn)對(duì)“新市民”的科學(xué)管理，成為提升城市化水平的關(guān)鍵因素；另一方面，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和不斷完善，傳統(tǒng)單位制正逐漸消退，越來越多的勞動(dòng)力擺脫單位束縛，成為自由個(gè)體融入市場(chǎng)洪流。然而，都市人面臨的精神困境也隨著而來，除了追逐資本之外，人們落腳城市的同時(shí)，將精神歸宿安放何處，成為城市治理中隱形潛在的，同時(shí)又不可忽視的問題。在傳統(tǒng)單位制中，單位組織基本滿足了個(gè)體的共同體需求，那么在新型城市空間和結(jié)構(gòu)中，城市管理者如何堅(jiān)持群眾路線，如何了解民意、傾聽民聲，成為現(xiàn)代城市管理中的又一重點(diǎn)。換言之，現(xiàn)代城市的科學(xué)管理意味著精細(xì)化，既包括對(duì)常規(guī)意義上城市管理分工的明確化、可視化和可操作化，同時(shí)更需要對(duì)城市中的新現(xiàn)象、新情況，采取有針對(duì)性、多樣化、差異化管理方式，即細(xì)化到每個(gè)個(gè)體，不遺漏任何環(huán)節(jié)。

        第二，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的城市持續(xù)發(fā)展問題。人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)指數(shù)是衡量城市發(fā)展水平的重要指標(biāo)。吊詭的是，隨著人口的集聚和資本的運(yùn)作，風(fēng)險(xiǎn)與文明一同在城市中肆虐猖狂起來。這種伴隨現(xiàn)代文明成長而來的風(fēng)險(xiǎn)，“可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險(xiǎn)和不安全感的方式。風(fēng)險(xiǎn)，與早期的危險(xiǎn)相對(duì)，是與現(xiàn)代化的威脅力量以及現(xiàn)代化引致的懷疑的全球化相關(guān)的一些后果”。④各類與生態(tài)資源和環(huán)境衛(wèi)生密切相關(guān)的突發(fā)事件在后發(fā)國家中更為明顯，某種意義上，“風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為政治動(dòng)員的主要力量”。⑤其中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于執(zhí)著和片面的追求，缺乏相關(guān)系統(tǒng)的配套管理制度、成熟的法律法規(guī)，同時(shí)城市政府執(zhí)行能力的內(nèi)卷化，是制約大多數(shù)發(fā)展中國家城市可持續(xù)發(fā)展的主要因素。首先，城市治理的核心行動(dòng)者對(duì)資本的青睞，形成了以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)的發(fā)展路徑。而對(duì)資本的貪婪占有，更加劇了企業(yè)職業(yè)道德和操守的瓦解，因此，食品衛(wèi)生、醫(yī)療安全，以及各類環(huán)境鄰避事件經(jīng)媒體曝光后，成為普通老百姓戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、防不勝防的生存威脅。在媒體介入過程中，政府的妥協(xié)往往成為民眾表達(dá)不滿的重要對(duì)象。其次，是關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后、各種公共服務(wù)資源的匱乏和不合理規(guī)劃，這已經(jīng)成為城市居民追求更高生活質(zhì)量的瓶頸，其中最為突出的表現(xiàn)莫過于擁擠的交通。且不說人們耗費(fèi)在上下班途中堵車的時(shí)間對(duì)生產(chǎn)效率和個(gè)人精神狀態(tài)產(chǎn)生的潛在影響，就是大量尾氣和噪聲對(duì)人的身體健康和城市的綠色生態(tài)所存在的巨大傷害也不容忽視。城市的可持續(xù)發(fā)展歸根到底是人的可持續(xù)發(fā)展。只有當(dāng)人們居住在城市能感受到人身、財(cái)產(chǎn)等各方面的安全，才有機(jī)會(huì)更好地發(fā)掘更多潛能，而一個(gè)城市也才有可能降低來自生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)等多方面的風(fēng)險(xiǎn)，從而在良好的環(huán)境中獲得發(fā)展，這也正是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心要義。

        第三，轉(zhuǎn)型社會(huì)中的城市資源分配公正性問題。所謂社會(huì)轉(zhuǎn)型，其實(shí)質(zhì)是利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，主要通過增量的積累和存量的完善兩種途徑實(shí)現(xiàn)。在城市生長過程中，恰恰也存在相對(duì)應(yīng)的兩種方式，具體來說就是舊城改造和新城擴(kuò)張。無論是舊城改造，還是新城擴(kuò)張，對(duì)于城市來說都意味著所有資源的重新分配。首先，在新城擴(kuò)張的過程中，城市治理創(chuàng)新必須嵌入在新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)代城市的起源來看，大多數(shù)城市誕生于農(nóng)村，是舊城區(qū)在經(jīng)濟(jì)繁榮和人口擴(kuò)張下的空間延伸。因此，如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)矛盾，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，幫助新市民加快形成城市認(rèn)同感，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平協(xié)調(diào)發(fā)展，是城市治理創(chuàng)新中不可回避的應(yīng)有之義。其次，對(duì)于前者，在舊城改造過程中，由于面臨資源的重新分配，老市民將會(huì)遭遇物質(zhì)上的犧牲和精神上的落差，他們?cè)?jīng)的驕傲和身份的象征，在這個(gè)過程中，被逐步解構(gòu)。如何合理補(bǔ)償他們并盡快幫助他們重新樹立對(duì)城市的歸屬感，同樣是城市治理中的重要課題。除此之外，市場(chǎng)化不斷加劇的貧富差距，通過城市的基礎(chǔ)設(shè)施和空間布局等外在表征的調(diào)整展現(xiàn)出來，貧窮落后的“城中村”、前景不確定的“過渡型社區(qū)”與富麗堂皇的高檔住宅形成鮮明對(duì)比，破舊的老城區(qū)、整潔的開發(fā)區(qū)和未開化的郊區(qū)使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿龑蛹?jí)差，曾盛極一時(shí)的紡織廠、鄉(xiāng)村企業(yè)與代表著新興產(chǎn)業(yè)的科技園、電子城面面相覷。換言之，伴隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和階層結(jié)構(gòu)的整合給城市治理的行動(dòng)者提出了全新的挑戰(zhàn)。

二、城市治理空間的拓展：轉(zhuǎn)型動(dòng)力

        歷史上我國從宋代開始，以城市為空間載體的市民社會(huì)，就已經(jīng)隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐漸萌芽和成長。然而數(shù)百年的時(shí)間里，或者受到傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)的束縛，或者由于朝代更迭、外族入侵造成了對(duì)城市的破壞，我國的城市化經(jīng)歷了漫長遲緩的過程，直到改革開放，才以前所未有的速度和規(guī)模迅速推進(jìn)。這一演進(jìn)歷程，不僅對(duì)我國未來發(fā)展至關(guān)重要，而且對(duì)整個(gè)世界的現(xiàn)代化進(jìn)程也產(chǎn)生直接影響，同時(shí)我國城市未來發(fā)展趨勢(shì)的基本邏輯，也得以在這一進(jìn)程中被塑造。總體來說，我國城市化既經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期下完全受政府干預(yù)的強(qiáng)制型城市化，隨著改革開放的發(fā)展，中央政府適時(shí)下放了一定權(quán)限，因此也進(jìn)入了以政府主導(dǎo)為主，市場(chǎng)參與為輔的第二種強(qiáng)制型城市化階段。在這個(gè)過程中，中央與地方之間的博弈，為地方政府獲得了城市公共治理創(chuàng)新的空間。

        具體來說，我國城市化的路徑選擇和發(fā)展歷程有其深刻的歷史和時(shí)代背景。其中，經(jīng)濟(jì)體制是奠定政府在我國城市化中主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)。改革開放以前，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下，城市規(guī)劃完全受中央指令調(diào)控的影響，城市建設(shè)主體只有政府，而且地方政府基本是以接受中央政府的計(jì)劃指令進(jìn)行社會(huì)管理的。改革開放以來，我國確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大方向，為改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的僵化體制，上世紀(jì)80年代中央采取放權(quán)政策，地方政府獲得了更多自主性，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性被調(diào)動(dòng)起來?？陀^上，經(jīng)濟(jì)政績成為官員晉升的重要指標(biāo)，受政績考核制度的激勵(lì)，地方政府創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能動(dòng)性得以釋放，充滿發(fā)展動(dòng)力和擴(kuò)張沖動(dòng)。在這一時(shí)期，“政府最終成為推進(jìn)城市化的核心行動(dòng)者，在城市化進(jìn)程中同時(shí)擔(dān)任戰(zhàn)略制定者、制度供給者、進(jìn)程執(zhí)行者和績效評(píng)定者的多重角色”⑥。顯然，城市治理空間的拓展，最大程度上幫助印證經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)地方政府作為理性經(jīng)紀(jì)人，具有自利傾向的假設(shè)⑦。換言之，在改革初期，左右地方政府城市治理的基本邏輯來源有兩點(diǎn)。一是回應(yīng)中央以績效性增加合法性的發(fā)展戰(zhàn)略要求，通過項(xiàng)目式運(yùn)作和運(yùn)動(dòng)式管理，為自己的政績和履歷添磚加瓦；二是最大程度地維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益，動(dòng)用一切可利用的資源，在地方政府之間圍繞技術(shù)支持、政策優(yōu)惠和資金援助，展開各種競爭。顯然，這種發(fā)展模式在有效撬動(dòng)體制內(nèi)潛能的同時(shí)，卻也強(qiáng)化了地方政府行為的本位性，分割了全國市場(chǎng)的整體性，降低了社會(huì)資源的流動(dòng)性⑧。更重要的是片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)一方百姓而言，卻很難享受到與實(shí)際發(fā)展水平相適應(yīng)的改革成果。

        毋庸置疑，改革開放30多年來，我國的城市公共治理迎來了巨變。市場(chǎng)機(jī)制的席卷、社會(huì)力量的壯大和利益主體的多樣化，引發(fā)了城市市民公共意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的覺醒，再加上現(xiàn)代傳媒技術(shù)的日新月異，各種論壇、社群、博客、微博，線下問題在網(wǎng)絡(luò)線上得到熱議。城市新舊管理體制的并行促發(fā)了許多前所未有的新矛盾，并使以前較為隱蔽的矛盾顯性化、復(fù)雜化、多樣化。傳統(tǒng)的城市政府管理模式最先遭遇到市場(chǎng)的反彈，城市治理模式經(jīng)歷著潛移默化的變化。在這一過程中，我們看到另一股逐漸強(qiáng)大、日漸清晰的邏輯對(duì)城市治理正發(fā)揮越來越重要的作用，那就是以尊重市民基本生活和發(fā)展需求為主要特征的社會(huì)邏輯。

三、邁向多中心的城市治理：轉(zhuǎn)型原則

        1.從管理到服務(wù)：客戶導(dǎo)向，公眾需求

        城市治理轉(zhuǎn)型的首要原則，在于：秉持服務(wù)客戶的理念，從滿足公眾的需求出發(fā)努力實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。對(duì)政府服務(wù)理念的強(qiáng)調(diào)，既是新公共管理運(yùn)動(dòng)和新公共服務(wù)的理論要義，也是我國構(gòu)建服務(wù)型政府實(shí)踐的基本向度。在中國的語境中，構(gòu)建滿足公眾需求、以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)型政府，其根本訴求在于踐行“以人為本、執(zhí)政為民”的基本準(zhǔn)則。簡言之，城市治理的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新必須做到“以人為本”。以人為本是我們黨的立黨宗旨，是國家發(fā)展大局的指導(dǎo)思想，也是城市治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。馬克思指出：“人是全部人類活動(dòng)和全部人類關(guān)系的本質(zhì)、基礎(chǔ)”、“創(chuàng)造這一切、擁有這一切并為這一切而斗爭的，不是‘歷史’，而正是人，現(xiàn)實(shí)的、活生生的人。‘歷史’并不是把人當(dāng)做達(dá)到自己目的的工具來利用的某種特殊的人格。歷史不過是追求著自己目的的人的活動(dòng)而已。”⑨以人為本，不僅主張人是發(fā)展的根本目的，回答為什么發(fā)展、為誰發(fā)展的問題；而且主張人是發(fā)展的根本動(dòng)力，回答怎樣發(fā)展、靠誰發(fā)展的問題。因此，依靠最廣大人民群眾，包括豐富的“民生”內(nèi)涵，蘊(yùn)含深刻的“民意”導(dǎo)向。在現(xiàn)代城市政治生活日益民主化的背景下，一個(gè)在民意方面沒有目標(biāo)、民生方面沒有建樹的城市政府，就難以獲得民眾的信任和支持，更不可能實(shí)現(xiàn)城市秩序的穩(wěn)定和諧。注重民意、關(guān)注民生是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是我們黨長期執(zhí)政中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新中的出發(fā)點(diǎn)。實(shí)踐證明，社會(huì)發(fā)展如果圍繞國家與社會(huì)、政府與公民之間的邏輯關(guān)系這兩條核心主線，這種發(fā)展就是符合規(guī)律的，如果遠(yuǎn)離了這兩條核心主線，即使社會(huì)推進(jìn)了，也會(huì)險(xiǎn)象叢生、危機(jī)四伏。古今中外，概莫如此。

        城市治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新要實(shí)現(xiàn)“以人為本”，就是要尊重城市市民作為城市治理主體的地位。引導(dǎo)社會(huì)和公眾參與到城市治理轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新中來，著力點(diǎn)不是在動(dòng)員，而是基于對(duì)社會(huì)的深入了解和對(duì)城市市民的充分信任。了解是起點(diǎn)，信任是基點(diǎn)。政府為人民服務(wù)如果不了解社會(huì)實(shí)際，服務(wù)就會(huì)異化為浪費(fèi)與折騰；政府為人民服務(wù)如果不尊重公眾，服務(wù)就會(huì)異化為懷疑與對(duì)抗。要準(zhǔn)確、真實(shí)地了解社會(huì)，政府就必須放下身段、擺脫架子、拿出誠意、管好自己，公眾才會(huì)像在革命戰(zhàn)爭年代那樣，奉獻(xiàn)自己的所有、展示無窮的智慧；要尊重市民的主體地位，政府就必須反思自己、改變觀念、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、杜絕腐敗，公眾才會(huì)像在革命戰(zhàn)爭年代那樣，與政府魚水情深、血肉相連。社會(huì)管理創(chuàng)新的偉大力量深深扎根于人民群眾之中，要激發(fā)市民在城市治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新中的首創(chuàng)精神，就必須關(guān)注社會(huì)變化、關(guān)心公眾需求。公眾只有感受到了政府的溫暖與誠意，感覺到了與政府之間的平等，城市治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新才會(huì)充滿生機(jī)與活力。

        2.從管理到合作：市場(chǎng)機(jī)制，提升“4E”

        傳統(tǒng)的城市管理模式，將政府作為單一管理主體，其不良后果之一，在于行政權(quán)力不斷膨脹，導(dǎo)致城市管理行為僵化刻板，高成本低效益的狀況。要實(shí)現(xiàn)行政的現(xiàn)代化，推動(dòng)城市管理走向多中心治理的平等合作，前提之一就必須改變高度行政化的管理過程，引入市場(chǎng)機(jī)制，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不忘促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)效率和效益的雙豐收，全面提升城市治理的“4E”⑩。首先要樹立“有限政府”理念以取代“全能政府”的傳統(tǒng)認(rèn)知。政府和市場(chǎng)一樣都有治理失效的可能，都存在調(diào)節(jié)機(jī)制失敗的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須合理協(xié)調(diào)這兩種機(jī)制在城市公共事務(wù)治理中的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)和諧和平衡。其次，要明確城市生態(tài)系統(tǒng)中各個(gè)不同治理對(duì)象的特點(diǎn)，從而探索不同的治理模式(11)。引入市場(chǎng)機(jī)制，不代表政府的退場(chǎng)，更不意味著市場(chǎng)可以取代政府在城市管理中的重要作用。許多涉及社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展、地方安定團(tuán)結(jié)，特別是需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的領(lǐng)域，政府仍然必須占據(jù)完全的主動(dòng)地位。但是對(duì)于另外一些城市管理方面，如城市綠化、城市垃圾等問題就可以通過市場(chǎng)運(yùn)作的方式，實(shí)現(xiàn)高效治理。最后，多中心治理的提出，市場(chǎng)機(jī)制的引入，大大擴(kuò)展了非行政權(quán)力的運(yùn)行空間。實(shí)踐這一基本原則的關(guān)鍵，是要明確界定城市治理中政府的職責(zé)和范圍。只有在確定雙方行為邊界的前提下，政府才有可能通過合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助等方式委托給私營部門，同時(shí)將公共物品生產(chǎn)中一些具體職能讓渡給企業(yè)或半行政性質(zhì)的機(jī)構(gòu)去做(12)，真正實(shí)現(xiàn)城市治理中的“政府之手”與“市場(chǎng)之手”的對(duì)握。

        3.從管理到治理：社會(huì)協(xié)同，公民參與

        城市治理不止是政府和市場(chǎng)的職責(zé)所在，生活在城市中的每個(gè)市民及各類社會(huì)組織同樣有不可推卸的義務(wù)，因此，在城市管理向治理轉(zhuǎn)變的過程中特別需要注重提升公民的素質(zhì)，培育社會(huì)自組織的能力。公民概念最早出現(xiàn)在古希臘，意指具備參與城邦公共事務(wù)管理的人。馬克思關(guān)于社會(huì)成員具有公民與私人雙重身份、以及公權(quán)利與私權(quán)利雙重權(quán)利的理論告訴我們，從市民的私利主體走向公民的公共主體進(jìn)程，需要從封閉到開放、從暗箱到公開、從狹隘到寬容、從自利到自治、從自發(fā)到自覺的進(jìn)化過程，這也是完成人的現(xiàn)代化的過程。這個(gè)過程需要逐步擺脫國家對(duì)私人領(lǐng)域的干預(yù)，凡是社會(huì)能夠自治的領(lǐng)域政府就不插手，凡是公民能夠自理的事務(wù)政府就不動(dòng)手。我國的公民從臣民起步，不可能一步到位地成為具有參與公共事務(wù)的現(xiàn)代人，這需要政府的引導(dǎo)，其本質(zhì)是肯定公民的權(quán)利主體，而不僅僅是義務(wù)主體，因此，政府也應(yīng)該注重在社會(huì)管理創(chuàng)新中，進(jìn)一步從主導(dǎo)轉(zhuǎn)為引導(dǎo)與指導(dǎo)。從總體而言，公民素質(zhì)的提升需要政府的角色轉(zhuǎn)變，從而為公民素質(zhì)的提升營造環(huán)境與氛圍，為公民自身發(fā)育提供良性平臺(tái)；公民素質(zhì)的提升也需要公民自己轉(zhuǎn)型，在城市治理創(chuàng)新中轉(zhuǎn)變觀念、校正形態(tài)、擺正心態(tài)、改造行為。諸多地方城市治理的創(chuàng)新實(shí)踐都一再證明，“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，除了需要供給公民參與的渠道與制度，更需要的是培育公民意識(shí)，激勵(lì)公民熱情，提升公民能力，否則，就難以激發(fā)和維系公民參與的積極性。

四、“結(jié)構(gòu)—功能—過程”：城市治理轉(zhuǎn)型的路徑

        1.結(jié)構(gòu)：以制度化保障多元化

        達(dá)成政府、企業(yè)和社會(huì)的合作伙伴關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)城市多中心治理的基本要義，其中明確各主體之間的職責(zé)關(guān)系是關(guān)鍵。首先，政府是城市治理的核心治理主體，特別是各層級(jí)中，掌握豐富資源和權(quán)力的一把手，他們的行動(dòng)選擇、行動(dòng)偏好，將對(duì)城市治理績效產(chǎn)生莫大的影響。其次，非政府組織和私營企業(yè)分別是城市中的重要治理主體和特殊的治理主體。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市民社會(huì)的逐漸成長，兩者將通過行政許可、行政指導(dǎo)、合同承包、特許經(jīng)營等多種途徑，承接日益增多的公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，承擔(dān)越來越重要的社會(huì)責(zé)任。最后，社會(huì)公眾是城市治理的必然主體。特別由于城市教育水平的提升，公眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，對(duì)生活質(zhì)量和水平提出了更高的要求。如果能夠通過政策網(wǎng)絡(luò)把公眾需求有效納入行政規(guī)劃中，那么將有效減少城市居民的集體行動(dòng)。可以說，任何一個(gè)城市的任何一個(gè)領(lǐng)域和事務(wù)，一旦失去了老百姓的支持、關(guān)注和參與，都會(huì)陷入癱瘓而不可能獲得成功。需要注意的是這種政府—市場(chǎng)—社會(huì)的多中心城市治理結(jié)構(gòu)的生成，前提是政府前瞻性的理念創(chuàng)新和民主開放的價(jià)值取向，而非社會(huì)資本和公共精神的充裕程度。(13)而盡管從“政府本位”向“社會(huì)本位”轉(zhuǎn)變，是城市治理轉(zhuǎn)型的時(shí)代趨勢(shì)，但政府要想在規(guī)范自身行為、推動(dòng)自身改革和培育社會(huì)組織、強(qiáng)化公民參與等方面實(shí)現(xiàn)更大突破，必須要形成長效機(jī)制。也就是說，城市治理結(jié)構(gòu)的多元化離不開城市治理制度化的保駕護(hù)航。因此，在構(gòu)建城市治理制度化的過程中必須避免三種傾向：(1)避免急功近利。城市治理創(chuàng)新不是一種政績，而應(yīng)落實(shí)在改善民生、改善國家—社會(huì)和政府—公民關(guān)系。早出成效、快出成效固然是好，但是，如果違背了社會(huì)發(fā)展規(guī)律，忽視整體協(xié)調(diào)與具體細(xì)節(jié)，會(huì)導(dǎo)致城市治理創(chuàng)新后續(xù)乏力，也會(huì)導(dǎo)致公眾參與熱情的遞減；(2)克服單兵獨(dú)進(jìn)。城市治理創(chuàng)新不能居高臨下，凌駕于社會(huì)之上，不能脫離城市市民的需求，“懸浮”于公民之外，政府和社會(huì)沒有真正相互銜接，這就無法激勵(lì)社會(huì)群體、社會(huì)組織、公民個(gè)人的主動(dòng)性和能動(dòng)性，這就需要改革政府體制。改變傳統(tǒng)的自上而下的官僚體系傳遞，扭轉(zhuǎn)公民只能被動(dòng)接受改革成果的格局，構(gòu)建雙向溝通的渠道，凝聚改革的合力；(3)防范再度單一經(jīng)濟(jì)取向。社會(huì)管理創(chuàng)新不再是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展視為第一要?jiǎng)?wù)，而是為了營造一個(gè)人與自然之間、人與人之間的和諧社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人、社會(huì)組織、政府體制、國家制度的完善和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、社會(huì)發(fā)展與政治發(fā)展的全面合理走向。

        2.功能：以數(shù)字化實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化

        城市是一個(gè)由相互聯(lián)系著、以行使不同功能的組織所構(gòu)成的空間系統(tǒng)，包括生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)。城市的治理意味著各個(gè)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)促進(jìn)、平衡發(fā)展。過去要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，常常在技術(shù)層面遭遇困境，因此導(dǎo)致城市管理過程中注重事后補(bǔ)救，對(duì)事前防控則束手無策，各個(gè)系統(tǒng)之間的交集也缺乏有效的溝通。自從現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)獲得迅猛發(fā)展之后，不經(jīng)意間改變了城市治理中信息傳播的方式，從而對(duì)整個(gè)城市治理模式產(chǎn)生了巨大影響。許多地方的城市政府通過“數(shù)字城管”、“數(shù)字交管”等電子政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，加速推進(jìn)政府信息化工程，這不僅有利于內(nèi)部各部門之間的協(xié)作，而且一定程度上提高了政府信息的即時(shí)性，溝通的交互性和回應(yīng)的實(shí)效性，起到了精簡政務(wù)，改善流程，方便市民的重要作用。除此之外，由于互聯(lián)網(wǎng)的匿名性、交互性和快捷性，使得網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)反腐形成一股潮流，很大程度上方便了市民參與城市公共事務(wù)的治理過程。面對(duì)眾多網(wǎng)絡(luò)輿情推波助瀾下發(fā)生的群體性事件，越來越多的城市各級(jí)政府正在思考如何在賽博空間中搭建政社互動(dòng)的有效平臺(tái)，增進(jìn)雙方溝通，及時(shí)準(zhǔn)確地傳達(dá)信息。包括城市政府在內(nèi)的城市治理各利益相關(guān)方如何適應(yīng)這一新的信息溝通方式，成為一個(gè)涉及到城市治理理念、參與方式和治理績效的核心問題。在可以預(yù)見的未來，“數(shù)字城市”乃至“智慧城市”將成為城市信息化主要的發(fā)展方向。因此，各級(jí)城市政府必須要與時(shí)俱進(jìn)，鼓勵(lì)政府公務(wù)人員了解網(wǎng)絡(luò)、學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，特別是在工作中運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)，充分利用網(wǎng)絡(luò)中各種資源，在互聯(lián)網(wǎng)空間中傳遞正能量，從而樹立良好的政府形象，構(gòu)建新型現(xiàn)代化數(shù)字城市。

        3.過程：以標(biāo)準(zhǔn)化覆蓋全程化

        標(biāo)準(zhǔn)化是現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)物，也是現(xiàn)代科學(xué)管理的基本標(biāo)志。對(duì)于城市治理和城市公共服務(wù)而言，意味著將標(biāo)準(zhǔn)化原則和方法運(yùn)用到城市治理及其公共服務(wù)領(lǐng)域，通過對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，以達(dá)到城市治理及其公共服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)化、方法規(guī)范化、過程程序化，從而實(shí)現(xiàn)城市善治的過程。(14)多中心城市治理需要在建立健全一系列法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)城市管理者的嚴(yán)格挑選和專業(yè)訓(xùn)練，實(shí)施規(guī)范化的目標(biāo)管理和過程管理，并且以績效評(píng)估和民眾滿意度測(cè)評(píng)等結(jié)果管理作為治理反饋，最終實(shí)現(xiàn)覆蓋城市管理的全過程。從廣義大城市治理的角度出發(fā)，城市規(guī)劃、城市建設(shè)到城市管理，三者是不能割裂、相互銜接的整體。因此，在多中心治理的城市治理體制中，首先要超越傳統(tǒng)的“建設(shè)—管理”的二分思維，建立“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”三位一體的全程管理觀。其中，只有具有前瞻性、能夠滿足市民生活需求的合理規(guī)劃，才能充分體現(xiàn)一個(gè)城市發(fā)展的靈魂所在。然而，在現(xiàn)代城市管理中，要實(shí)現(xiàn)理想與現(xiàn)實(shí)的接軌，光注重規(guī)劃是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。關(guān)鍵在于城市建設(shè)的科學(xué)化，可以說，只有為城市經(jīng)營營造良好的人居和營商環(huán)境，才有可能為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。最后，如果說，城市規(guī)劃是靈魂，城市建設(shè)是軀干的話，城市的日常管理運(yùn)營，則是城市煥發(fā)青春的源源不斷的活力所在?？偠灾诔鞘兄卫磉^程中，無論是規(guī)劃的前瞻性、還是建設(shè)的科學(xué)性、管理的持續(xù)性，都必須以一套可視化、可操作化的法規(guī)制度和指標(biāo)體系為基礎(chǔ)。

        創(chuàng)新的目的是為了走向和諧，城市治理的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)體制的轉(zhuǎn)軌和改革，它是一種全方位的改革，社會(huì)體制改革必將倒逼政府體制改革，沖破現(xiàn)有政府思維模式中仍然殘余的單向性、單一性、封閉性、簡單性、急迫性困境，這是我們黨的宗旨使然，也是我們國家的性質(zhì)使然，沒有回頭路。我們相信，只有積極推動(dòng)政府體制改革，釋放社會(huì)組織能量，加快公民社會(huì)建設(shè)步伐，才能使“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會(huì)管理格局越走越寬廣，達(dá)到實(shí)現(xiàn)城市善治的目標(biāo)。

注釋：

        ①錢振明：《基于可持續(xù)發(fā)展的中國城市治理體系：理論闡釋與行動(dòng)分析》，《城市發(fā)展研究》2008年第3期。

        ②王楓云：《從城市管理走向城市治理：我國城市政府行政模式轉(zhuǎn)型的路徑選擇》，《思想戰(zhàn)線》2008年第1期。

        ③王志鋒：《新時(shí)期我國城市管理模式創(chuàng)新取向及路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2005年第6期。

        ④烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，譯林出版社，2004年，第19頁。

        ⑤烏爾里希·貝克：《世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，南京大學(xué)出版社，2004年，第4-5頁。

        ⑥谷榮：《中國城市化的政府主導(dǎo)因素分析》，《現(xiàn)代城市研究》2006年第3期。

        ⑦金太軍、張勁松：《政府的自利性及其控制》，《江海學(xué)刊》2002年第2期。

        ⑧左峰：《中央政府與地方政府在宏觀調(diào)控領(lǐng)域的博弈分析》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第7期。

        ⑨《馬克思恩格斯全集》(第2卷)，人民出版社，1957年，第118-119頁。

        ⑩即經(jīng)濟(jì)(economic)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)和公平(equity)。

        (11)薛立強(qiáng)：《論中國城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化》，《天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。

        (12)盧金慧、邱偉：《我國城市治理新思路——多中心治理》，《中共桂林市委黨校學(xué)報(bào)》2012年第4期。

        (13)倪咸林：《社會(huì)復(fù)合主體：城市公共治理的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新——以杭州市城市治理經(jīng)驗(yàn)為例》，《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第2期。

        (14)參見：黃恒學(xué)、張勇等：《政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究》，人民出版社，2011年，第49頁。

參考文獻(xiàn)：

        [1]馬克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1957.

        [2]烏爾里希·貝克.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].南京：譯林出版社，2004.

        [3]烏爾里希·貝克.世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].南京：南京大學(xué)出版社，2004.

        [4]黃恒學(xué)、張勇等.政府基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究[M].北京：人民出版社，2011.

        [5]王志鋒.新時(shí)期我國城市管理模式創(chuàng)新取向及路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2005，(6).

        [6]金太軍、張勁松.政府的自利性及其控制[J].江海學(xué)刊，2002，(2).

        [7]王楓云.從城市管理走向城市治理：我國城市政府行政模式轉(zhuǎn)型的路徑選擇[J].思想戰(zhàn)線，2008，(1).

        [8]錢振明.基于可持續(xù)發(fā)展的中國城市治理體系：理論闡釋與行動(dòng)分析[J].城市發(fā)展研究，2008，(3).

        [9]左峰.中央政府與地方政府在宏觀調(diào)控領(lǐng)域的博弈分析[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，(7).

        [10]倪咸林.社會(huì)復(fù)合主體：城市公共治理的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新——以杭州市城市治理經(jīng)驗(yàn)為例[J].南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013，(2).

        [11]谷榮.中國城市化的政府主導(dǎo)因素分析[J].現(xiàn)代城市研究，2006，(3).

        [12]薛立強(qiáng).論中國城市治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化[J].天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(3).